I SA/Wa 2204/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 października 2023 r. nr KOA/4329/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 2 października 2023 r. nr KOA/4329/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania B. W. uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr sprawy [...] odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 stycznia 2023 r. B.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem J.W. W wyniku jego rozpatrzenia Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr sprawy [...] odmówił B.W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J.W. W wyniku rozpatrzenia złożonego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 27 marca 2023 r., znak; KOA/1379/Sr/23, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji nie poinformował odwołującej się o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby uwzględnienie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wypłatę tego świadczenia w pełnej wysokości. Tymczasem ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej wynikającym z kodeksowych reguł postępowania administracyjnego, było umożliwić skarżącej złożenie w organie ZUS-u wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności. A następnie ustalenie, czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Wyjaśniono także możliwości stosowania art. 17 ust. Ib u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr sprawy [...] odmówił ponownie B.W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J.W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o stopniu niepełnosprawności z 13 grudnia 2021 r. ustalono, że Pan J. W. został zaliczony do stopnia niepełnosprawności znacznego. Orzeczenie wydano na stałe. Równocześnie w orzeczeniu tym wskazano, że J. W. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 września 2019 r. zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ stwierdził, że niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia, ani też w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczność ta z kolei stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto B.W. ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostają spełnione przesłanki ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tej oceny prawnej, zdaniem organu pierwszej instancji, nie zmienia fakt zawieszenia prawa do emerytury. Od opisanej wyżej decyzji Burmistrza [...], w ustawowym terminie, odwołanie wniosła B.W. W odwołaniu zarzucono m. in. naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i wskazała, że jej emerytura jest zbyt niska aby opłacić opiekę nad mężem. Ponadto strona odwołująca się wskazała, że orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o stopniu niepełnosprawności z 26 października 2020 r. ustalono, że B.W. została zaliczona do stopnia niepełnosprawności lekkiego. Fakt ten jednak nie wyklucza tego, zgodnie z oświadczeniem strony odwołującej się, że B.W. może zarobkować. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z Konstytucją mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała również, że nie została wyjaśniona istota sprawy. Pominięto okres pandemii i szczególe rozwiązania prawne, które w owym czasie funkcjonowały. SKO rozpoznając odwołanie wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.; Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z póżn. zm.; dalej jako: "u.ś.r."). P przytoczeniu treści przepisów art. 17 ust 1 i ust 1b tej ustawy organ wskazał, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z dniem 23 października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443). Podał, że w orzecznictwie w tym zakresie wskazuje się. że: "skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r sygn. akt K 38/13 (Dz. U. 2014.1443) jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. Ib u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.". Organ podkreślił, że stanowisko to należy uznać za ugruntowane, (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 182/19, LEX nr 2689426, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt 1 OSK 1578/16, LEX nr 2169778). Organ wyjaśnił następnie, że zakresowe wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny ograniczeń o charakterze podmiotowym - wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych, nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r.. sygn. akt III SA/Gd 90/20). Podkreślił także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Organ podał, że w toku poprzedniego rozpatrywania sprawy istotną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił fakt posiadania przez B. W. prawa do emerytury. Organ wyjaśnił, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ podzielił pogląd zgodnie z którym brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające rentę i to w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, przede wszystkim ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Sama emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów poza ubezpieczeniowych (zob. [...]. Art. 103. w: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Organ podniósł, że biorąc pod uwagę wskazówki udzielone uprzednio B.W. podjęła działania w celu zawieszenia prawa do emerytury i tym samym uzyskanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 31 maja 2023 r. została wydana decyzja o zwieszeniu prawa do emerytury od dnia 1 czerwca 2023 r. (zob. pismo ZUS z dnia 28 czerwca 2023 r.).Organ stwierdził, że obecnie przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., nie występuje. Przechodząc do dalszych zagadnień mających wpływ na merytoryczne rozpatrzenia sprawy organ zwrócił uwagę, że jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca, posługując się zwrotem: "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", co wymaga, aby ubiegający się o otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmował lub zrezygnował z zatrudnienia. Co więcej nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia winna pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazywany związek przyczynowo-skutkowy ma polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na wymóg (przymus, konieczność) opieki nad niepełnosprawnym. Przyjmuje się bowiem, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie przysługuje za samą opiekę nad członkiem rodziny, która to wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt Ill SA/Gd 722/12). Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, a która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, a co więcej nie ma ona innego wyjścia dla pozyskania dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Innymi słowy, osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 791/20). Organ wskazał, że badając dalsze przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził pewne istotne wątpliwości co do oceny zgromadzonego materiału, które w chwili obecnej, zdaniem organu, wykluczają możliwość przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ podniósł, że jak wynika z wywiadu środowiskowego z jednej strony mąż B. W. ma bardzo duże problemy ze wzrokiem i słuchem w związku z tym nie jest w stanie przygotować najmniejszego posiłku, czy nawet herbaty. Z drugiej jednak strony jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu i wykonać drobne prace porządkowe. Organ zwrócił także uwagę, że B.W., jest już w tzw. wieku po produkcyjnym, a ponadto jest osobą w niewielkim stopniu niepełnosprawną. Całokształt tych okoliczności, zdaniem organu, może budzić wątpliwości co do tego, czy zachodzi bezpośrednim związek przyczynowoskutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również co do tego, czy zakres sprawowanej opieki uzasadnia konieczność ewentualnego niepodejmowania przez osobę zainteresowaną zatrudnienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe na okoliczność, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez odwołującą się z zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Organ winien zatem jednoznacznie ustalić, jakie były przyczyny dotychczasowego niepodejmowania zatrudnienia i czy miały one związek z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, czy wynikały z innych okoliczności. Konieczne jest również wyjaśnienie, czy odwołująca się podejmowała działania w celu poszukiwania pracy i jakie to były działania i jakie były powody takiego działania. Okoliczności te mają natomiast niewątpliwie wpływ na ocenę, czy B.W. zrezygnowała lub nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Ponadto konieczne jest bardziej szczegółowe przedstawienie charakteru sprawowanej opieki i ocenę, czy jej sprawowanie wyklucza podjęcie przez odwołującą się zatrudnienia, choćby w formie pracy dorywczej/zdalnej w niepełnym wymiarze czasu. Konieczne jest również ustalenie kiedy wnioskodawczyni zaczęła sprawować stałą opiekę nad mężem i co skłoniło ją do podjęcia takiej decyzji. Ponadto, należy ustalić, ile czasu zajmują czynności opiekuńcze odwołującą się nad mężem oraz w jaki sposób wpływa to na brak możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez wnioskodawczynię. SKO wskazało, że obowiązkiem organu jest dokonanie jednoznacznych i nie budzącym wątpliwości ustaleń w tym zakresie. Wszystkie te okoliczności powinny skutkować ponownym przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, podczas którego pracownik socjalny powinien ustalić sytuację zdrowotną niepełnosprawnego, zakres czasowy i częstotliwość czynności opiekuńczych, jakie wykonuje odwołująca się opiekując się mężem, czy i w jakim zakresie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w tym jakie czynności wykonuje samodzielnie bez pomocy osób trzecich oraz, czy są inne osoby, które współuczestniczą w opiece nad niepełnosprawnym, a także historii zawodowej odwołującego się popartą stosowną dokumentacją. W sprawie wyjaśnienia i właściwego udokumentowania również wymaga, zdaniem organu, kwestia obiektywnej możliwości udzielenia pomocy w opiece nad niepełnosprawnym J.W. przez inne osoby zobowiązane do alimentacji, w tym także poprzez pomoc finansową. Nie jest w tym zakresie wystarczające oparcie się jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy. Zdaniem organu należy ustalić i właściwie udokumentować, w jakim zakresie osoby te są w stanie taką opiekę świadczyć, a w jakim nie mogą współuczestniczyć z uwagi na własne ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia, bądź innych obiektywnych przyczyn. W ocenie organu, pomimo podjęcia w sprawie czynności dowodowych nadal nie zostały w sprawie poczynione niezbędne ustalenia, z poszanowaniem wymogów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wynika zaś z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego można uznać, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wskazuje, w ocenie SKO, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu II instancji. Zdaniem SKO brak poczynienia przez organ pierwszej instancji ustalenia spełnienia pozostałych przesłanek do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Organ podkreślił, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2018r. sygn. akt li OSK 2150/18, Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 171/18 ). Należało zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.W. (skarżąca) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. bezpodstawne zastosowanie art. 138 § 2 kpa polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w sytuacji w której nie zaistniały ku temu przesłanki albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie; 2. w nawiązaniu do powyższego zarzutu - okoliczność czy Skarżąca podejmowała próby znalezienia pracy a jeśli nie podejmowała to z jakich przyczyn SKO mógł ustalić we własnym zakresie — okoliczność ta nie wymaga bowiem pełnego postępowania dowodowego zwłaszcza w sytuacji gdy jest to dowód uzupełniający. Mianowicie Skarżąca nie podejmowała prób znalezienia pracy gdyż nie mogłaby jej podjąć z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. 3. wewnętrzną sprzeczność w rozumowaniu Organu - Skarżąca nie mogła podejmować działań w celu znalezienia pracy gdyż musi opiekować się mężem - zatem poszukiwanie pracy byłoby bezcelowe z uwagi na fakt, że nie mogłaby jej podjąć. W tym przedmiocie w ocenie skarżącej wystarczające jest złożenie przez nią i jej męża stosownego oświadczenia; 4. nałożenie przez Organ II instancji konieczności wykazania przesłanek nie mających pokrycia w przepisach prawa tj.; a. konieczność ustalenia czy inne osoby mogą świadczyć pomoc w opiece nad mężem skarżącej nie ma pokrycia w przepisach prawa, zatem Organ chciał ustalać przesłankę, która nie wynika z przepisów prawa; b. konieczności ustalania czy a jeśli tak to w jakim zakresie mąż skarżącej potrzebuje opieki - podczas gdy dokumentem to wykazującym jest Orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności i zawierające wskazanie do konieczności zapewnienia mu opieki - w tym względzie organ nie ma prawa dokonywać własnych ocen stojących w kontrze do orzeczenia Zespołu Zaniechanie uwzględnienia - że w kontekście przepisu o rezygnacji z zatrudnienia ( art. 17 ust. ustawy świadczeniach rodzinnych), w sytuacji osoby pobierającej emeryturę - o rezygnacja z zatrudnienia stanowić będzie rezygnacja z pobierania emerytury tj. zachowania zasady prawa do wyboru korzystniejszego świadczenia; Skarżąca wniosł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci karty wypisowej ze szpitala dotyczącej męża skarżącej - na fakt wykazania, iż w ostatnim czasie nastąpiło u niego kolejne pogorszenie stanu zdrowia pogłębiające stan wymagań co do stałej codziennej opieki nad nim. Wskazująca na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że decyzja kasatoryjna nie znajduje tu podstaw. Postępowanie drugoinstancyjne nie polega bowiem na kontroli postępowania organu I instancji lecz na ponownym przeprowadzeniu tej samej sprawy przez inny niezależny organ. W kontrolowanej sprawie organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie (negatywnie) szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko oraz dokonał merytorycznej oceny spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji natomiast ograniczył się do zakwestionowania stanowiska organu I instancji nie odnosząc się do zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego ani dokonanej przez niego analizy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnej oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu w kontekście także argumentów i oceny dokonanej przez organ I instancji. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy temu zadaniu nie sprostował. W ocenie Sądu, organ uchylił się OD merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie biorąc pod uwagę także poprzednie decyzje na taką ocenę zezwalał. Organ w szczególności nie dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, z którego wprost wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem a zakres tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Nie uwzględnił również, że skarżąca wykonując zalecenie organu zawiesiła prawo do emerytury mając prawo działać w zaufaniu do organów państwa ze dokonując uprzednio oceny spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego temu zadaniu organ sprostał. Organ również nie uwzględnił, że to na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża i nie ma znaczenia czy inne osoby w sprawowaniu tej opieki mogą ja wesprzeć. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak jest w sprawie przesłanek uprawniających organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji wbrew regule art. 136 kpa uchylił się od merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Można wręcz odnieść wrażenie, że w części uzasadnienia nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącej i stanowi przekopiowany fragment z innej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona merytorycznej oceny decyzji organu I instancji z uwzględnieniem wskazanych na wstępie reguł, a także z uwzględnieniem stanowiska skarżącej zaprezentowanego w skardze oraz złożonego przy skardze wniosku dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.