I SA/Wa 2190/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] i H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r. nr R [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Prezydenta [...] i H. G. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017r., nr [...] Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: Komisja) ukarała H.G. grzywną w wysokości [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Komisja postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. [...] ukarała H.G. grzywną w wysokości [...] za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. Podstawę ukarania stanowił art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718, dalej jako: ustawa). Decyzjami z dnia [...] lipca 2017 r. Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (pkt 1) oraz nadała swoim decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odrębnymi pismami złożyli G.M., M.K. i J.P. W dniu [...] września 2017 r. wpłynęły skarga Prezydenta [...] na uzasadnienia decyzji Komisji z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...] uchylających decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. Miasto [...] zostało poinformowane o tym, że złożone przez stronę skargi na uzasadnienie decyzji Komisji w sprawie sygn. akt [...] zostaną rozpoznane jak wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarządzeniem z dnia [...] września 2017 r. Przewodniczący Komisji wyznaczył rozprawę na dzień [...] października 2017 r., na godz. [...], w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Komisja wezwała ponownie H.G. - jako piastuna Miasta [...], aby w dniu [...] października 2017 r. stawiła się osobiście na rozprawie. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi H.G. w dniu [...] września 2017 r., o czym świadczy prezentata wpływu do Kancelarii Adwokacko-Radcowskiej [...] z dnia [...] września 2017 r. Na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. H.G. nie stawiła się. Stawili się pełnomocnicy Miasta [...]: adw. Z.G. oraz adw. B.P. Na rozprawie stawił się także P.R. - Dyrektor Biura Spraw [...]. Na rozprawie pełnomocnik adw. Z.G. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko co do statusu H.G. w postępowaniu przed Komisją oraz podniosła, że jest to rozprawa przed organem drugiej instancji. Jednocześnie zauważyła, że wymierzenie kary w maksymalnej wysokości jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Wobec tego Komisja ponownie uznała niestawiennictwo H.G. za nieuzasadnione. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy może wezwać stronę do stawienia się na rozprawie osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny, albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do [...], a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do [...]. Komisja zauważyła, że H.G., jako osoba reprezentująca stronę postępowania - Miasto [...], została ponownie wezwana przez Komisję na rozprawę. Wyjaśniła również, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Do przesłuchania osoby prawnej w trybie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich Komisja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, iż stroną w przedmiotowym postępowaniu jest Miasto [...], reprezentowane przez H.G. Prezydent [...] działa w toku postępowania jako piastun osoby prawnej tj. Miasta [...], nie zaś jako organ administracyjny, co miało miejsce w postępowaniu dekretowym. W ocenie Komisji, ukarana mogła stawić się w wyznaczonym przez Komisję terminie, zwłaszcza że wezwanie na rozprawę odebrała już w dniu [...] września 2017 r. H.G. miała więc dostateczną możliwość zaplanowania swojego czasu w sposób umożliwiający przybycie na rozprawę przed Komisją w dniu [...] października 2017 r. H.G. dotychczas nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i w każdym przypadku kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. Przy czym H.G. nie przedstawiła żadnej obiektywnej przyczyny, uzasadniającej jej niestawiennictwo. Zdaniem Komisji, odmienne stanowisko w kwestii statusu uczestnika postępowania, czy też sama zasadność dopuszczania dowodu z przesłuchania strony, nie zwalniały z obowiązku stawienia się osobiście na terminie rozprawy. Przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność mogły być jedynie przesłanki natury personalnej, związane z osobą H.G. (takie jak chociażby choroba uniemożliwiająca stawienie się na rozprawie). W ocenie Komisji, nie jest rolą osoby wezwanej przez organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana przez organ w charakterze strony, świadka czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeżeli organ uznał, że stroną postępowania rozpoznawczego jest Miasto [...], to H.G., jako Prezydent [...], powinna była się stawić na rozprawę. Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Uzasadnione jest zawsze stosowanie kary grzywny, gdy nie zostanie wykonane wezwanie do osobistego stawiennictwa na rozprawie. Komisja wyjaśniła, że możliwość stosowania kar porządkowych przez organy administracji publicznej ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań, niezbędnych z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu. Uchylanie się przez stronę od wykonywania obowiązków procesowych w postępowaniu administracyjnym może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawny materialnej określonej w art. 7 k.p.a., a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania. Kompetencja Komisji, jako organu administracji publicznej do nałożenia kary grzywny wobec podmiotu, który nie wykonał obowiązku procesowego osobistego stawiennictwa na rozprawie nie jest zdeterminowana statusem prawnym podmiotu przymuszanego. Adresatem kary grzywny może być zatem osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna mająca lub niemająca osobowości prawnej. Komisja wyjaśniła, że nie kwestionuje, że Prezydent [...] jest organem wykonawczym miasta. Podniosła, że jest równocześnie urzędnikiem o szczególnych kompetencjach i usytuowaniu w hierarchii organów samorządowych. Kompetencje przypisane Prezydentowi [...] wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego – H.G. W ocenie organu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej tj. Miasto [...]. Niewywiązanie się z obowiązku osobistego stawiennictwa w pełni uzasadnia nałożenie grzywny na H.G. Komisja podkreśliła, że treścią obowiązku, wynikającego z wezwania H.G. na rozprawę jest nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego zgodnym z dyspozycją, którego treścią jest określone zachowanie. Osobisty charakter obowiązku administracyjnego wyklucza możliwość jego wykonania przez osobę trzecią (zob. uchwała NSA z 26 maja 2008r, I FPS 8/07, CBOSA). Komisja podniosła, że możliwość wymierzenia kary grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo strony na rozprawie, choć nie określona w ogólnym postępowaniu administracyjnym występuje w procedurach szczególnych. Rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy nie stanowi nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. W przepisach prawa istnieją regulacje, które jednoznacznie wskazują, że w przypadku, gdy stroną nie jest osoba fizyczna, lecz osoba prawna, kara grzywny jest adresowana do osoby reprezentującej osobę prawną. Komisja przywołała treść art. art. 262 § 1a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, z poźn. zm.), art. 120 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.) oraz art. 761 § 1 i 2 k.p.c.. Reasumując, obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie przed Komisją [...] października 2017 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. H.G. Komisja nałożyła osobisty obowiązek stawiennictwa na rozprawie na H.G. i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą powinność. Czynności, która ma być wykonana osobiście nie można zastąpić czynnościami pełnomocnika, czy przedstawiciela osoby fizycznej. Dlatego też zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy kara grzywny została nałożona na H.G., jako osobę fizyczną, zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, nie na organ osoby prawnej. Komisja postanowiła o ukaraniu H.G. karą w maksymalnej wysokości z uwagi na fakt nieuzasadnionego niestawiennictwa przed Komisją. H.G. posiada szczególne informacje dotyczące okoliczności wydania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisję. H.G. powinna być szczególnie zainteresowana rozstrzygnięciem podjętym przez Komisję oraz udziałem w postępowaniu, bowiem to do niej jako piastuna organu wykonawczego [...] należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W ocenie Komisji, stawienie się na rozprawie pełnomocników w żadnej mierze nie ekskulpuje H.G. Po pierwsze, pełnomocnik nie może zostać przesłuchany w charakterze strony. Po drugie, to Prezydent [...] H.G. została wezwana do osobistego stawiennictwa na rozprawie. Uznanie stawiennictwa pełnomocników za wystarczające skutkowałoby tym, że regulacja art. 18 ustawy byłaby bezprzedmiotowa. W ocenie Komisji, miała ona zatem wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na H.G. grzywny w maksymalnej wysokości [...] za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny. Skargę na postanowienie Komisji z [...] października 2017 r. wniosła H.G. i Prezydent [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że H.G. przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym ukaraniem grzywną H.G. za niestawiennictwo na rozprawie przed Komisją w charakterze strony, podczas gdy: - H.G., jako piastun organu nie ma żadnego własnego interesu w postępowaniu przed Komisją, tym bardziej, że Komisja uznaje za stronę [...], a nie Prezydenta [...], czy H.G., a w konsekwencji skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto - [...] nie ma statusu strony w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy, bowiem organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna, a z daleko idącej ostrożności procesowej, również z tego względu, że: - w postępowaniu Komisja nie badała i nie rozstrzygała o dodatkowych uprawnieniach [...], o których mowa w art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy, które determinowałoby jego udział w charakterze strony, a postępowanie, w którym rozpoznawano wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczyło decyzji Komisji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, 2. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H.G., jako osobę fizyczną, pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec skierowania wezwania do stawiennictwa na rozprawę do [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H.G., a nie do H.G., jako osoby fizycznej, a ponadto 3. art. 18 ust. 2 ustawy z w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H.G., pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec niewydania przez Komisję postanowienia o wezwaniu H.G. do osobistego stawiennictwa na rozprawę; 3. naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy poprzez wymierzenie H.G. grzywny w wysokości, którą ustawa przewiduje za ponowne niezastosowanie się do wezwania, podczas gdy: 1) w postanowieniu o nałożeniu grzywny z dnia [...] lipca 2017 r. Komisja orzekła o nałożeniu grzywny na Prezydenta [...] (czyli na organ administracji publicznej), zaś w postanowieniu z dnia [...] października 2017 r. o nałożeniu grzywny na H.G. (czyli na osobę fizyczną, będącą piastunem organu), 2) w ramach postępowania w przedmiocie wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonego decyzją administracyjną, które ma charakter postępowania odwoławczego, do Prezydenta [...] zostało skierowane tylko jedno wezwanie na rozprawę, co nie uprawniało Komisji do nałożenia grzywny w wysokości [...] "ponowne"' niezastosowanie się do wezwania; 4. art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art 2 Konstytucji RP poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości maksymalnej i sprzecznej z zasadą proporcjonalności, jako niezachowującą relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany, a nadto nieadekwatnym do możliwości zarobkowych ukaranej; 5. art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 12 ustawy poprzez uznanie, że Prezydent [...] nie stawił się na rozprawę w dniu [...] października 2017 r., w sytuacji gdy był reprezentowany przez swoich pełnomocników i przedstawicieli, tym bardziej, że Prezydent [...] reprezentujący [...], nie dostał wezwania na rozprawę w celu złożenia zeznań, przez co nie sposób uznać, że rozprawa wymagała osobistego stawiennictwa Prezydenta [...], oraz że Prezydent [...] nie mógł ustanowić pełnomocników, którzy reprezentowali go na rozprawie. Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: - wezwania z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanego do [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H.G. do stawiennictwa na rozprawach w dniach [...] lipca i [...] lipca 2017 r.; - wezwania z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanego do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H.G. do stawiennictwa na rozprawach w dniach [...] lipca i [...] lipca 2017 r.; - postanowienia Komisji z dnia [...] lipca 2017 r. o ukaraniu grzywną strony - Prezydenta [...] na okoliczność: że H.G. nie otrzymała wezwania do osobistego stawiennictwa, bowiem dwa wezwania na rozprawę były skierowane do: 1) [...] i do 2) Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...] na adres: [...] (siedziby Urzędu [...]), a nie do H.G., jako osoby fizycznej, zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Komisja orzekła o ukaraniu grzywną Prezydenta [...], a nie H.G., a tym samym na okoliczność braku podstaw do nałożenia grzywny na H.G. za "ponowne" niestawiennictwo; - zeznania podatkowego H.G. za 2016 r. na okoliczność: uzyskiwania przez H.G. miesięcznego wynagrodzenia w kwocie około [...] z pracy na dwóch stanowiskach: Prezydenta [...] oraz wykładowcy na Uniwersytecie [...], a w konsekwencji na okoliczność, że wysokość nałożonej grzywny w maksymalnym przewidzianym ustawą wymiarze narusza zasadę proporcjonalności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie skargi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1350/17. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 447/18, oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. podjęto zawieszono postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji z [...] października 2017 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, w sprawie ukarania H.G. grzywną w wysokości 10.000 zł. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Komisja wskazała, że zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, a tylko takie postanowienia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności skargi nie jest jednak konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które powinno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i o trybie jej wnoszenia. W ocenie Sądu skarga na postanowienie Komisji z [...] października 2017 r. jest dopuszczalna. Jest przy tym oczywiste, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, bowiem nie zamyka ono drogi do wydania orzeczenia co do istoty sprawy - jak np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie rozstrzyga istoty sprawy w znaczeniu materialnym. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może zapaść jedynie na gruncie art. 29 ustawy. Wbrew natomiast pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art.9 ustawy), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art.36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy. Sąd podnosi, że jedynie w oparciu o wykładnię językową art. 36 ustawy można by sformułować pogląd, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy). Takiego rozwiązania nie można jednak uznać za racjonalne, bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji choćby w kwestii dopuszczenia dowodu byłyby zaskarżalne - także na drodze sądowej. W niniejszej sprawie przyjąć należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją, która jednak jest ustrojowo różna od Ministra czy SKO) ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien także przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje. Jak wspomniano wyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (vide art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 p.p.s.a., zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem co do zasady od postanowienia z [...] października 2017 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi także fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Sąd podkreśla, że czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny. Wprawdzie od postanowienia Komisji z [...] października 2017 r. została złożona skarga do sądu administracyjnego, jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa". W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z [...] października 2017 r., skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu. Sąd wziął pod uwagę także i to, że strona skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynikało, że od postanowienia z [...] października 2017 r. nie przysługują żadne środki zaskarżenia w toku instancji (co było pouczeniem błędnym), ale za to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Strona skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu, który wydał zaskarżony akt. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 211/07). Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowisko takie jest ugruntowane od dawna w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 702/15). Zasady te mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 31. W kwestii dopuszczalności skargi podnieść należy, że Komisja w sposób niekonsekwentny przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Otóż grzywną ukarana została H.G. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że wezwała na rozprawę Prezydenta [...] H.G. Postanowienie o ukaraniu przesłano do Prezydenta [...] H.G., reprezentowanej przez pełnomocnika adw. E.B. Skargę wniósł Prezydent [...] i H.G. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a grzywna nakładana jest na piastuna organu. Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a. Wskazać należy, że ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jednak kwestia sprawiająca w praktyce najwięcej trudności, tj. ustalenie interesu prawnego dotyczącego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Podobne stanowisko zostało wyrażone, np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05). W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Sąd podziela pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13). Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym (wyrok NSA z 22.10.2014 r., sygn. akt I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego, należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie Sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych. Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 ustawy rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący m.st. Warszawa w oparciu o art. 32 oraz określenie wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach m.st. Warszawy orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (vide art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej. Konsekwencją uznania [...], jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do osobistego udziału w rozprawie w imieniu strony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania". Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwania na rozprawę na [...] października 2017 r., została wezwana H.G., jako Prezydent reprezentujący [...]), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c. zgodnie, z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji [...] jest Prezydent (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H.G. W ocenie Sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta H.G. Jednakże nie oznacza to, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania [...] lub na piastuna tego organu. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania (jak już wyżej wskazano), a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest [...]. W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę - art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 r. (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.). Podkreślić należy, że w prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków, np. kary grzywny bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności.(por. wyrok z 19 października 1983 r., sygn. akt II SA 1198-1202), w którym NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2152/12, w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (vide G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13). Przepis art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Jako, że art. 38 ust. 1 ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem. Reasumując, w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonego postanowienia, ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]. Zatem nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Sąd nie znalazł również podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie wobec obszernych i wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień, zawartych w pismach procesowych Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości. Sąd nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów wnioskowanych w skardze z uwagi na to, że brak możliwości ukarania grzywną zarówno organu wykonawczego [...] (Prezydenta) jak i piastuna tego organu powoduje niecelowość ich przeprowadzania. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.