I SA/Wa 2179/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 9 sierpnia 2023 r. w przedmiocie negatywnej wstępnej kwalifikacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 9 sierpnia 2023 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pułtusku orzekł o negatywnej wstępnej kwalifikacji D.S. do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 19 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) D.S. wystąpiła o wszczęcie wobec niej procedury kwalifikowania do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Decyzją z 9 sierpnia 2023 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pułtusku orzekł o negatywnej wstępnej kwalifikacji wnioskodawczyni do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na posiedzeniu Zespołu ds. Pieczy Zastępczej w 9 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 42 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, została dokonana ocena D.S. - kandydatki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Na podstawie zebranej dokumentacji Zespół ustalił, że kandydatka nie figuruje w Kartotece Karnej Krajowego Rejestru Karnego oraz Rejestrze Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym. Ponadto, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim dla kandydatów nie posiada ona przeciwwskazań zdrowotnych i jest zdolna do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Kandydatka nie była również leczona odwykowo i nie została zobowiązana przez sąd do takiego leczenia. Nie posiada obowiązku alimentacyjnego. Wobec kandydatki nie było prowadzone i aktualnie nie toczy się postępowanie sądowe w celu ograniczenia bądź pozbawienia władzy rodzicielskiej. Nigdy nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej, nie była jej ona ograniczona czy zawieszona. Kandydatka posiada pełną zdolność do czynności prawnych. Organ dodał, że jak wynika z informacji uzyskanych od MOPS w Nasielsku kandydatka posiada stabilną sytuację finansową, odpowiednie warunki socjalno-bytowe i jest zdolna do należytego sprawowania pieczy zastępczej. Ponadto, opinia sporządzona przez psychologa o posiadaniu predyspozycji i motywacji nie wykazała przeciwwskazań do pełnienia badanej funkcji. Motywacją kandydatki jest potrzeba pomocy dzieciom z rodzin trudnych. Jak jednak wynika z ustaleń organu, kandydatka prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje zadania opiekuńczo - wychowawcze z partnerem, z którym pozostaje w wieloletnim związku. Zatem pomimo, że opis sytuacji socjalno-bytowej kandydatki jest zadowalający, a motywacją do pełnienia funkcji rodziny zastępczej jest chęć pomocy rodzinom dysfunkcyjnym, to jej sytuacja osobista jest sprzeczna z interpretacją art. 41 ust. 1 i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r., który stanowi, że "rodzinę zastępczą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim". W konsekwencji organ orzekł o negatywnej wstępnej kwalifikacji D.S. do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pułtusku wniosła D.S. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) błędną interpretację art. 41 ust. 1 i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym "rodzinę zastępczą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim" i z przepisu tego wprost wynika, że osoba niepozostająca w związku małżeńskim spełnia wymogi kwalifikacyjne do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, 2) naruszenie art. 43 ust. 3 poprzez niewskazanie terminu przysługującego stronie na odwołanie się od negatywnej wstępnej kwalifikacji, 3) naruszenie art. 43 ust. 1 poprzez błędne oznaczenie organu wydającego wstępną negatywną kwalifikację. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o pozytywnej kwalifikacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Skarżąca uzasadniła, że jako osoba pozostająca w długoletnim nieformalnym związku partnerskim nie pozostaje w związku małżeńskim. Tym samym spełnia wymogi wynikające z art. 41 ust. l i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Zdaniem skarżącej, art. 41 ust. 3 ww. ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które pozwalałyby na uznanie, że jej sytuacja osobista jest sprzeczna z interpretacją powołanego przepisu. Jako osoba niepozostająca w związku małżeńskim skarżąca ma bowiem pełne prawo do uzyskania pozytywnej wstępnej kwalifikacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, jeżeli był to jedyny i wyłączny powód negatywnej oceny jej sytuacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że wszystkie inne warunki jako kandydatka do pełnienia rodziny zastępczej skarżąca spełniła. Jeśli zatem wyłączną przeszkodą jest fakt pozostawania w związku nieformalnym, to organ niewłaściwie zinterpretował powołany przepis ustawy, a w konsekwencji bez uzasadnionej przyczyny odmówił skarżącej prawa do bycia rodzicem zastępczym. Skarżąca dodała, że otrzymana przez nią informacja o negatywnej kwalifikacji nie zawiera wskazania organu, który jest właściwy do wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego. Zgodnie z treścią przepisów ustawy z 9 czerwca 2011 r. do wydania takiego dokumentu właściwy jest organizator rodzinnej pieczy zastępczej. Na otrzymanej kwalifikacji taka informacja się nie pojawia. Ponadto, w zawartym w informacji pouczeniu pominięto termin na złożenie skargi do sądu, co może mieć istotne znaczenie procesowe dla strony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że brak lub błędne pouczenie strony stanowi uchybienie procesowe organu i nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla strony, jeśli z tego powodu termin skargi nie został zachowany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pułtusku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że związek nieformalny nie spełnia wynikającego z art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. warunku definiującego kandydatów jako: małżeństwo albo osobę niepozostającą w związku małżeńskim rozumianą jako osobę samotną i jednocześnie samodzielnie sprawującą tę funkcję. Z otrzymanych od skarżącej informacji wynika, że jej partner uczestniczy w codziennym funkcjonowaniu rodziny, w tym pełniąc funkcję opiekuńczo - wychowawczą wobec ich córek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pułtusku z 9 sierpnia 2023 r., którą organ orzekł o negatywnej wstępnej kwalifikacji skarżącej do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 9 czerwca 2011 r." Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. Z kolei stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje zadania opiekuńczo - wychowawcze z partnerem, z którym pozostaje w wieloletnim związku. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że pomimo, że opis sytuacji socjalno-bytowej skarżącej jest zadowalający, a motywacją do pełnienia funkcji rodziny zastępczej jest chęć pomocy rodzinom dysfunkcyjnym, to sytuacja osobista skarżącej jest sprzeczna z interpretacją art. 41 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r., który stanowi, że "rodzinę zastępczą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim". W ocenie organu, związek nieformalny nie spełnia wymogu wynikającego z art. 41 ust. 1 i 3 ustawy, który to przepis definiuje kandydatów jako 1) małżeństwo albo 2) osobę niepozostającą w związku małżeńskim rozumianą jako osobę samotną i jednocześnie samodzielnie sprawującą tę funkcję. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ dokonał błędnej wykładni art. 41 ust. 1 i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Zgodnie z treścią powołanych przepisów rodzinę zastępczą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu, brzmienie tych przepisów jest jasne i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z nich, że rodzinę zastępczą może tworzyć również osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Oznacza to, że rodzinę zastępczą może tworzyć również jedna osoba, nawet jeśli pozostaje w nieformalnym związku z inną osobą, przykładowo w związku partnerskim lub konkubinacie. Z treści powołanych przepisów nie wynika natomiast, jak utrzymuje organ, że rodzinę zastępczą ma tworzyć osoba samotna. Z brzmienia tej regulacji wynika jedynie, że rodzinę zastępczą może również tworzyć osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Sąd wskazuje, że takie rozumienie powołanych przepisów znalazło akceptację w doktrynie, gdzie trafnie przyjęto, że z unormowania, że rodzinę zastępczą tworzy osoba niepozostająca w związku małżeńskim wynika tylko tyle, że w tym przypadku rodziną zastępczą jest tylko jedna osoba. Natomiast z unormowania tego nie wynika, czy osoba taka ma być osobą samotną, czy też może pozostawać w związku nieformalnym. Brak takich wskazań w powołanej regulacji oznaczać może jedynie to, że ustawodawca tego zagadnienia nie unormował. Z tego powodu okoliczność ta nie może być przesłanką przy tworzeniu rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (por. Nitecki Stanisław, Wilk Aleksandra, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Komentarz, opublikowano LEX/el. 2021, a także Tryniszewska Katarzyna, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Komentarz, wyd. II, opublikowano LEX 2015). Zwrócić też trzeba uwagę, że analogiczne rozwiązanie dotyczące kręgu podmiotów mogących sprawować pieczę zastępczą przyjęto w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zgodnie z art. 112 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka. Sprawowanie pieczy zastępczej sąd może także powierzyć małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy nie są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka, jeżeli osoby te zostały wpisane do rejestru osób zakwalifikowanych do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej, prowadzenia rodzinnego domu dziecka albo pełnią już funkcję rodziny zastępczej zawodowej lub rodziny zastępczej niezawodowej oraz prowadzących rodzinny dom dziecka. Na tle powołanych przepisów w doktrynie przyjęto, że dopuszczalne jest powierzenie dziecka osobie żyjącej w trwałym związku nieformalnym, czyli w konkubinacie. Gdyby bowiem inna była wola ustawodawcy, wówczas zamiast użytego w art. 112 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określenia "osoba niepozostająca w związku małżeńskim", pojawiłoby się w przepisie określenie "osoba samotna" (weryfikowalne np. w drodze wywiadu środowiskowego) – por. Dolecki Henryk (red.), Sokołowski Tomasz (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. II, opublikowano LEX 2013. Skoro zatem skarżąca jest osobą niepozostającą w związku małżeńskim – czemu organy nie przeczą – to uznać trzeba, że orzeczenie o negatywnej wstępnej kwalifikacji skarżącej do pełnienia funkcji rodziny zastępczej z powołaniem się wyłącznie na sprzeczność sytuacji osobistej skarżącej (tj. okoliczność pozostawania w związku nieformalnym) z treścią art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to było zaś wynikiem błędnej wykładni powołanych przepisów sprowadzającej się do uznania, że użyte w nich określenie "osoba niepozostająca w związku małżeńskim" oznacza osobę samotną i jednocześnie samodzielnie sprawującą funkcję rodziny zastępczej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ, przy uwzględnieniu tej oceny.