I SA/Wa 2171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości drogowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną wojewódzką nr [...], od 1 stycznia 1999 r. posiadającą status drogi powiatowej nr ([...]) [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. Z. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], zaś z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wydzielonej z działki nr [...] byli S. L., M. S., A. L. i M. W. Obecnie współwłaścicielami działki nr [...] są K. Z. i D. Z., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2012 r. Rep. [...] nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną [...], co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (Dz. U. Nr 35, poz. 179) i została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich jako droga nr [...]. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową nr [...]. Fakt zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę potwierdza zdaniem Ministra mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2018 r. pod nr [...], ze wskazaniem, że granice nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz oświadczenie Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] maja 2018 r., z którego wynika, iż grunt stanowiący obecnie działkę nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod odcinek drogi powiatowej nr ([...]) [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą m.in.: pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] września 1995 r. w sprawie planu robót na drogach wojewódzkich na 1997 r. w tym drogi nr [...] oraz wymienione w uzasadnieniu decyzji dokumenty budżetowo-finansowe Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., z dnia [...] lipca 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r., Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r., Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Komunikacji z dnia [...] maja 1996 r., oraz wykaz stanu drogi posiadający wpisy o pracach drogowych w latach 1986-1995, zestawienie projektu poszerzonego planu remontów kapitalnych na drogach wojewódzkich na rok 1995, zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 1997 r. oraz za okres od [...] stycznia 1998 r. do [...] grudnia 1998 r., sprawozdanie z wykonania planu robót za okres od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 1997 r., zestawienie dotyczące remontów kapitalnych dróg wojewódzkich w 1998 r., analiza działalności finansowo-budżetowej za 1996 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 1997 r., harmonogram odbudowy dróg wojewódzkich zniszczonych w czasie powodzi w lipcu 1997 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazać, że art. 73 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wymaga dla skuteczności nabycia nieruchomości dokonania podziału nieruchomości przed 31 grudnia 1998 r. Powyższe przepisy nie dają organowi orzekającemu w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (wojewodzie) kompetencji do zatwierdzania podziału nieruchomości, albowiem taki podział zatwierdza z mocy prawa decyzja ostateczna. W tej sytuacji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie uznać należy, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. Z. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do dnia dzisiejszego nie są oznaczone w terenie granice działki nr [...] i skarżący nie ma możliwości zapoznać się z ich przebiegiem, co jest naruszeniem jego prawa do odwołania się od każdej decyzji organu publicznego. Część działki [...], z której wydzielono działkę [...], nie była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Działką [...] nigdy nie władał Skarb Państwa ani samorząd terytorialny. Sporządzony operat jest mało czytelny, bez wyraźnego zaznaczenia linii granicznych działek [...] i [...]. Wskazuje podział działki, ale niezgodnie ze stanem faktycznym w dniu 31 grudnia 1998 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. nie istniały jeszcze działki [...] i [...], ponieważ powstały one w 2000 r. na mocy decyzji Urzędu Gminy [...] zatwierdzającej projekt podziału z dnia [...] lipca 2000 r. Skarżący podkreślił, że dokumenty przytoczone w decyzji na okoliczność władania działką [...] przez Powiat dotyczą remontów związanych z jezdnią i ewentualnie rowu, a nie części działki [...]. Dowodzenie użytkowania części przedmiotowej działki przez Powiat poprzez rozliczenia finansowe między różnymi podmiotami dotyczące planowania, remontów związanych z jezdnią i ewentualnie rowu nie świadczy o władaniu przedmiotową działką [...]. Skarżony oświadczył, że to on włada działką [...] i płaci od niej podatek, wycina trawę, a wcześniej robili to jego poprzednicy prawni, od których kupił działkę. Reasumując, skarżący stwierdził, że nie kwestionuje prawa powiatu do władania drogą powiatową, ale kwestionuję prawo powiatu do nabycia części jego działki [...] w postaci wydzielonej bezpodstawnie działki [...]. Zdaniem skarżącego nieprawdą jest, że powiat władał częścią jego działki [...], ponieważ można to stwierdzić na miejscu w terenie, gdzie widoczne są jeszcze stare pnie po rosnących tam drzewach i istnieje oznaczona granica prawna między działkami [...] i [...] powstałymi w wyniku podziału działki [...]. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacja prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że z przedłożonych przez Powiat dokumentów nie wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa ulica była zajęta pod drogę publiczną powiatową, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] i [...] (Dz. U. Nr 35, poz. 179) i została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich jako droga nr [...]. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową nr [...]. Nie jest również kwestionowany fakt, że jednostka samorządu terytorialnego nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości. Sporny natomiast pozostaje fakt pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni [...] m2) we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem sporne są ewentualne granice faktycznej zajętości nieruchomości skarżącego pod ulicę. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej ważnej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przez organy I i II instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie istniejących wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co nieprawidłowo zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, sporną okoliczność istnienia i zasięgu władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły, opierając się o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak: - mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2018 r. pod nr [...], ze wskazaniem, że granice nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., - oświadczenie Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] maja 2018 r., z którego wynika, że grunt stanowiący obecnie działkę nr [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod odcinek drogi powiatowej nr [...] ([...]), - pisma odpowiednich organów zarządzających drogami dotyczące rozliczeń budżetowo-finansowych dotyczących planowanych i wykonanych pracach drogowych w latach 1986-1998 przeprowadzanych na drogach, w tym dotyczących drogi nr [...]. W ocenie Sądu wymienione wyżej dokumenty, na których oparły się organy, nie stanowią wystarczającej postawy do dokonania przyjętych przez organy ustaleń w sposób jednoznaczny i rozstrzygający, w szczególności wobec podnoszonych zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, na którą powołują się organy, wobec podnoszonych zarzutów, samodzielnie, bez potwierdzenia tego faktu przez inne zgromadzone w sprawie dowody, nie daje podstaw do stwierdzenia, czy rzeczywiście wydzielana działka ewidencyjna nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była, a jeśli tak to w jakich granicach, zajęta pod drogę publiczną. Zamieszczone na mapie oświadczenie geodety nie zawiera przy tym żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów stwierdził stan zajęcia terenu na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności nie wynika z niego, aby ustalenia te zawarte były w dokumentacji innej pracy geodezyjnej przejętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oświadczenie to nie zawiera także elementów niezbędnych, aby uznać to oświadczenie za opinię biegłego lub zeznanie świadka złożone w trybie art. 83 § 3 kpa. Na podstawie jedynie mapy podziałowej nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki był rzeczywisty zasięg zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., o ile zajęcie to w ogóle miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału została wykonana nie na zlecenie organu, lecz na zlecenie wnioskodawcy postępowania, który jest stroną tego postępowania i niewątpliwie jest zainteresowany wynikiem postępowania w tej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć również doniosłości prawnej dokumenty dotyczące rozliczeń budżetowo-finansowych planowanych i wykonanych przez zarządcę drogi prac drogowych w latach 1986-1998. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, aby prace te były prowadzone na lub choćby przy spornej działce jako części ulicy. W szczególności na ich podstawie nie sposób ustalić, dlaczego organy orzekające uznały, że pas drogowy przedmiotowej ulicy obejmował również obszar pomiędzy rowem odwadniającym urządzonym wzdłuż ulicy a ogrodzeniem na nieruchomości skarżącego. Jeśli obszar ten miałby podlegać przywołanej regulacji prawnej, to z zebranego w sprawie materiału dowodowego musi wynikać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporny grunt rzeczywiście stanowił część pasa drogowego ulicy, a także musi z niego wynikać, w jaki sposób i w jakim zakresie podmiot publiczno prawny władał tym gruntem. Dokumenty budżetowo-finansowe, na które powołują się organy, takich informacji nie zawierają. W aktach sprawy brak jest również dokumentów, z których wynikałoby, że na spornej działce o powierzchni [...] m2 zlokalizowano jakiekolwiek urządzenia infrastruktury towarzyszącej ulicy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że załączone do wniosku "Oświadczenie" Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] maja 2018 r. podpisane przez starszego specjalistę nie może być uznane za wystarczający dowód zajętości spornej działki pod ulicę w dniu 31 grudnia 1998 r. Oświadczenie te nie odwołuje się bowiem do wiedzy osoby pod nim podpisanej, lecz do wyników bliżej nieomówionego "wewnętrznego postępowania". Nie jest przy tym wskazane, co konkretnie było przedmiotem tego postępowania i jakie materiały stanowiły jego przedmiot. Jeżeli zajętość spornej działki pod drogę wynika z wiedzy innych osób, ujawnionej w toku "wewnętrznego postępowania", to te osoby powinny złożyć stosowne oświadczenia. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania ujawniono dokumenty świadczące o zajętości, to powinny być one przedstawione organowi i stanowić podstawę orzekania. Zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13 instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była częścią pasa drogowego ulicy i nie znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone oświadczenie i dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Bez zatem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dowody, na które powołuje się wnioskodawca, są wiarygodnymi dowodami zajętości przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też ich moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody. Oznacza to, że bez zebrania wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego przeanalizowania w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości na podstawie ustaleń nieznajdujących oparcia w całym zebranym i krytycznie ocenionym materiale dowodowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo udokumentowany ani przebieg drogi publicznej, ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy o dodatkowe dowody, które mogłyby jednoznacznie potwierdzić ewentualny fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę. Następnie organ winien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić zaistnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornej nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten rzeczywiście znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego ponownie stanowiska organ, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, musi ocenić znaczenie i wiarygodność wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zebranych dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.