I SA/Wa 2167/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] grudnia 1974 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Powiatu w [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako parcele gruntowe nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz położonej w obrębie [...] parceli gruntowej nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność T. H. Pismem z [...] października 2014 r. T. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] grudnia 1974 r. Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył, na wniosek T. H., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. T. H. we wniosku z [...] grudnia 2018 r. ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1974 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] grudnia 1974 r. T. H. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. podtrzymując zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 3 ustawy z 12 maca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r., Nr 10 poz. 64), a także naruszenia art. 47 kc oraz konstytucyjnej ochrony prawa własności wynikającej z Konstytucji PRL, podtrzymanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu całości akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przesłanki z art. 156 § 1 kpa, powinny być ściśle interpretowane. Minister wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa wyjaśnił, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa, to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Minister wskazał, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji z [...] grudnia 1974 r. była ustawa z 12 marca 1958 r., wobec czego w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania Wojewoda [...] winien był ocenić kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia było [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego, a zatem podmiot uprawniony w świetle przytoczonej powyżej regulacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia była eksploatacja żwirowni (eksploatacja kruszywa naturalnego) w [...] prowadzona przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany powyżej cel potwierdzona była decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z [...] listopada 1974 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - poszerzenia granic eksploatacji żwirowni w [...], wydaną na podstawie art. 97 kpa w brzmieniu ówcześnie obowiązującym oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29.). Organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z [...] listopada 1974 r. miał więc podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. W ocenie Ministra eksploatacja żwiru przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego wypełniała także przesłankę celu użyteczności publicznej. Surowiec ten eksploatowano w celu rozwoju i rozbudowy budownictwa przemysłowego i mieszkaniowego, co zdaniem organu, niewątpliwie mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Tym samym zaistniała materialnoprawna przesłanka wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Jak wynika z archiwalnych akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu z pertraktacji w sprawie nabycia nieruchomości w [...]-[...] z [...] maja 1974 r. oraz z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...] września 1974 r. - [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego przed wszczęciem postępowania wystąpiło do T. H. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Rokowania o nabycie nieruchomości nie przyniosły pozytywnych rezultatów, gdyż właściciel zażądał wypłaty odszkodowania w wysokości 75 % wartości budynków gospodarczych tytułem braku możliwości ich pełnego wykorzystania. Wobec niedojścia do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z [...] września 1974 r. nr [...] [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego wystąpiło do Naczelnika Urzędu Powiatowego w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w gminie katastralnej [...] pow. [...] oznaczonej pgr. nr [...], [...], [...], [...], [...] i pgr nr [...] położonej w [...]. Jak wynika z art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać, m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela, wyniki rokowań oraz środki lub kredyty, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania. Ponadto do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy. Minister wskazał, że wniosek wywłaszczeniowy z [...] września 1974 r. zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wraz z planem sytuacyjnym, mapę obszaru wywłaszczanego z granicami i numerami parcel oraz wykazem zmian gruntowych, dwie mapy wraz opisem, siedem poświadczonych odpisów z księgi wieczystej oraz trzy operaty szacunkowe wraz z protokołem uzgodnienia. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy z 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej [...] (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej [...] . Minister zauważył, że w aktach archiwalnych nie zachował się egzemplarz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, niepubl.). W judykaturze wskazuje się również, że jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok NSA z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). Zdaniem organu nadzoru treść zachowanych w sprawie dokumentów archiwalnych wskazuje, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zgodnie z wymogami ustawy z 12 marca 1958 r. O powyższym świadczy chociażby treść wniosku [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] skierowanego do Urzędu Powiatowego w [...] dotyczącego aktualizacji granic zatwierdzonego planu realizacyjnego. Wobec tego nie można stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 17 ustawy z 12 marca 1958 r. Stosownie do treści art. 20 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek wywłaszczeniowy. Zgodnie z protokołem z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] października 1974 r. w rozprawie uczestniczyli, m.in. przedstawiciel wnioskodawcy, a także T. H. i M. H. Jak wynika z treści protokołu T. H. oświadczył, że jest właścicielem wszystkich objętych wywłaszczeniem działek, na dowód czego przedłożył akty własności ziemi nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1973 r. oraz z [...] maja 1974 r. obejmujące parcele, które według ksiąg wieczystych stanowią własność J. H. i A. H. (z domu S.). Właściciel wywłaszczanych nieruchomości oświadczył ponadto, iż zasadniczo nie ma zastrzeżeń co do lokalizacji żwirowni na zawnioskowanych działkach, jednakże w jego ocenie wywłaszczenie powinno obejmować również działki znajdujące się pomiędzy terenem wywłaszczanym, a korytem rzeki [...], zatem parcele nr [...], nr [...] (objęte wnioskiem, nieobjęte lokalizacją) oraz nr [...] (nieobjęte wnioskiem i nieobjęte lokalizacją) bowiem te, na skutek wywłaszczenia, traciły wartość użytkową z punktu widzenia rolnego. Ponadto, zdaniem T. H., wniosek wywłaszczeniowy nie rozstrzygał roszczeń dotyczących zabudowań gospodarczych, których nie mógł on użytkować w związku z pozbawieniem go gospodarstwa. T. H. wniósł więc także o odszkodowanie ujęte w protokole uzgodnieniowym pod poz. [...] i [...], wskazując, że odszkodowanie jednorazowe powinno obejmować koszty związane z brakiem pełnego wykorzystania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, zaś w przypadku braku możliwości wypłacenia mu odszkodowania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem zabudowań gospodarczych, wnosi o objęcie wywłaszczeniem całego gospodarstwa wraz z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi za wyjątkiem pgr [...] i prg [...], na których to działkach zamierzał wybudować dom jednorodzinny. Kolejna rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza obyła się [...] listopada 1974 r. W rozprawie tej uczestniczył przedstawiciel wnioskodawcy oraz T. H. Jak wynika z treści protokołu, w związku ze zgłoszonym przez T. H. wnioskiem o objęcie wywłaszczeniem także pozostałych działek wchodzących w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa (w tym m.in. działki nr [...]), [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego wystąpiło do Urzędu Powiatowego w [...] o zmianę granic zatwierdzonego planu realizacyjnego, w ten sposób, że lokalizacją miały zostać objęte tereny wsi [...] oraz część terenów położonych w [...], zaś granica przebiegać miała od granicy [...] z [...] na jej przedłużeniu w kierunku rzeki [...]. Granicę tę oznaczono kolorem zielonym na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do lokalizacji będącej w posiadaniu (w aktach) Urzędu Powiatowego Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji w [...] Wnioskiem tym objęto również działkę nr [...] leżącą poza dotychczasową lokalizacją. Co istotne, na przejęcie parcel wg przytoczonego powyżej wniosku inwestora – T. H. wyraził zgodę. W związku z tym [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego pismem z [...] listopada 1974 r. skierowało do Urzędu Powiatowego Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji w [...] wniosek o zmianę granic, które zostały uzgodnione i opisane w protokole rozprawy oraz naniesione kolorem zielonym na planie sytuacyjnym służącym jako integralna część decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] grudnia 1973 r., nr [...]. W dniu [...] listopada 1974 r., działając na podstawie art. 97 kpa -w brzmieniu ówcześnie obowiązującym - oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowalnych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym Naczelnik Powiatu w [...] wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, zgodnie z którą poszerzono granice eksploatacji żwirowni w [...], m.in. o parcele [...] oraz [...] w [...]. Decyzją z [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Powiatu w [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako parcele gruntowe [...], [...], [...], [...], [...] oraz położonej w obrębie [...], oznaczonej jako parcela gruntowa [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność T. H. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. W ocenie organu nadzoru decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z [...] grudnia 1974 r. zawiera te elementy. W zakresie odszkodowania, stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy, jego ustalenie zostało odroczone na okres 3 miesięcy od dnia jej wydania. Podsumowując Minister uznał, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. złożył T. H. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie uzupełniającym skargę zarzucił m.in., że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy wywłaszczeniowej i konstytucyjnej ochrony własności. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie możliwe było na cel publiczny, natomiast eksploatacja żwiru nie spełnia tej przesłanki. Nie spełniona została także przesłanka niezbędności wywłaszczenia. Skarżący wskazał, że przed wszczęciem postępowania [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego zaproponowało mu dobrowolne odstąpienie nieruchomości, ale warunki jakie przedstawiono były nie do przyjęcia. Zdaniem skarżącego wykorzystano jego nieznajomość prawa i nie wyjaśniono mu, że zgodnie z art. 47 kc żwir jest własnością właściciela nieruchomości, co skutkowało brakiem wyceny żwiru w decyzji odszkodowawczej z [...] lutego 1975 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy, tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok NSA z 12 II 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec tego tylko bezspornie ustalone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu nadzoru ukierunkowane jest na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, gdyż nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Z kolei o tym, czy dany akt administracyjny wydany został z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, które to przepisy organy prawidłowo powołały, jako wzorzec kontrolowanej decyzji. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia było [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego, a zatem podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zważyć należy, że interpretacja pojęcia celu publicznego z art. 3 ust. 1 ustawy nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu i rozumienia wówczas tego pojęcia. Nie miało ono skonkretyzowanej, sprecyzowanej treści prawnej i jak przyjmowano w literaturze przedmiotu z ubiegłych lat, przez cele użyteczności publicznej rozumiano zamierzenia społecznie pożyteczne (vide: Walenty Ramus - "Prawo wywłaszczeniowe", Wyd. Prawn. Warszawa 1975 r. str. 33 i przywołane tam publikacje). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się wprawdzie uwagę na cechy użyteczności publicznej jak: powszechność i ogólną dostępność, ale niejednokrotnie wskazuje się również na zadania, które realizuje dany podmiot (por. wyroki NSA z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14 z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1373/18). Jak wynika z orzecznictwa, w latach 60 -tych i 70 - tych ubiegłego wieku organy wydawały decyzje wywłaszczeniowe wskazując, jako cel użyteczności publicznej -wydobycie kruszywa, czy też budowę żwirowni (np. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1069/17). Natomiast niezbędność wywłaszczenia na wskazany powyżej cel wynika z decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] listopada 1974 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - poszerzenia granic eksploatacji żwirowni w [...] Wobec powyższego spełniona została przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy. [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego, zgodnie z art. 6 ustawy, przed wszczęciem postępowania wystąpiło do T. H. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jednakże rokowania o nabycie nieruchomości nie odniosły skutku. Wobec powyższego przedsiębiorstwo wystąpiło do organu z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości będących własnością skarżącego. Należy zgodzić się z organem, że wniosek wywłaszczeniowy z [...] września 1974 r. zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wraz z planem sytuacyjnym, mapę obszaru wywłaszczanego z granicami i numerami parcel oraz wykazem zmian gruntowych, dwie mapy wraz opisem, siedem poświadczonych odpisów z księgi wieczystej oraz trzy operaty szacunkowe wraz z protokołem uzgodnienia. Wprawdzie w aktach nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednakże brak tego dokumentu po ponad 45 latach od wszczęcia postępowania nie może stanowić o rażącej wadliwości decyzji wywłaszczeniowej, tym bardziej, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu, w tym uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowej, co oznacza, że miał wiedzę o wszczęciu postępowania. Skarżący nie kwestionował lokalizacji żwirowni na zawnioskowanych działkach, a na rozprawie [...] listopada 1974 r. złożył wniosek o objęcie wywłaszczeniem także pozostałych działek wchodzących w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa, skutkiem czego [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego wystąpiło do organu o zmianę granic zatwierdzonego planu realizacyjnego. W dniu [...] listopada 1974 r. Naczelnik Powiatu w [...] wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, zgodnie z którą poszerzono granice eksploatacji żwirowni w [...], m.in. o parcele [...] oraz [...] w [...]. Decyzją z [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Powiatu w [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako parcele gruntowe [...], [...], [...], [...], [...] oraz położonej w obrębie [...], oznaczonej jako parcela gruntowa [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność T. H. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisem art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Należy podzielić stanowisko organu, że decyzja z [...] grudnia 1974 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec czego chybione są zarzuty skargi w powyższej kwestii. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta obarczona była innymi wadami z art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała Konstytucji. Zarówno obecne przepisy Konstytucji (art. 21), jak również Konstytucji z 1952 r. (art. 13) chroniły prawo własności, jednakże dopuszczały możliwość wywłaszczenia. Prawo własności nie jest więc chronione w sposób bezwzględny. Natomiast zarzuty dotyczące niewłaściwej wyceny dla potrzeb decyzji odszkodowawczej nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. ce