I SA/Wa 2151/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2022 r. nr DAP-WOSRFR/7280-31/2022/KK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. A. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją Wojewody Pomorskiego z 28 lutego 2022 r. nr NSP-V.7541.51.2020.KP, w pkt 1 potwierdzono J. A. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami R.P: tj. we [...] przy ulicy [...], w pkt 2 ustalono wysokość zwaloryzowanej wartości nieruchomości na [...] zł, w pkt 3 ustalono wysokość należnego świadczenia na 20% wartości nieruchomości tj. na [...] zł, w pkt 4 przyznano tę kwotę J. A., w pkt 5 wskazano, że realizacja rekompensaty nastąpi w formie wypłaty świadczenia pieniężnego. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2022 r., nr DAP-WOSRFR/7280-31/2022/KK, stwierdzono nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że jak wynikało z pierwotnego wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, złożonego przez poprzedniczkę prawną obecnej skarżącej, nieruchomość ta stanowiła własność Jej babki, M. S. podczas gdy organ I instancji uznał, że nieruchomość tę pozostawił J. S. Z zaświadczenia wydanego przez Archiwum Państwowe Obwodu [...] wynika, że na 1935 r. nieruchomość stanowiła własność K. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 4 lutego 2018 r., sygn. akt I Ns 725/18, K. K. została uznana za zmarłą w dniu 17 stycznia 1943 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu z 27 lutego 2020 r, sygn. akt I Ns 565/19 prawa do spadku po niej nabył w całości J. S. Poza tym Skarżąca w oświadczeniu z 17 marca 2021 r. również wskazała, że pozostawiona nieruchomość stanowiła własność K. K. Także lokatorzy tej nieruchomości w 1934 r. zwracali się do władz o przeprowadzenie interwencji u właściciela nieruchomości K. K. Mając to na uwadze Minister stwierdził, że Wojewoda Łódzki i Wojewoda Pomorski rażąco naruszyli prawo poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy. Choć organy prawidłowo stwierdziły fakt, że przedmiotowa nieruchomość została pozostawiona przez J. S. to Wojewodowie zaniechali zbadania przesłanki własności wobec tej osoby. Podstawowym warunkiem otrzymania prawa do rekompensaty jest pozostawienie nieruchomości poza granicami ówczesnej Polski. Z akt natomiast wynika, że właścicielem tych nieruchomości była K. K. Wobec tego nie został spełniony warunek opuszczenia byłego terytorium R.P wobec jej śmierci w 1943 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca J. A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. Art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej polskiej (D.U. nr 169, poz. 1481 ze zm.), dalej "ustawa", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęcie, że organ administracji wydając decyzję o przyznaniu prawa do rekompensaty przez poprzednika prawnego skarżącej Jerzego Szustera rażąco naruszył przepisy prawa poprzez zaniechanie zbadania przesłanki własnościowej wobec tejże osoby i fakt, że właścicielką nieruchomości była K. K. która nie spełniała warunku opuszczenia terytorium R.P. i przybycia do Polski w obecnych granicach podczas gdy powyższą przesłankę repatriacji spełniał dziedziczący jej majątek J. S., który pozostawił przedmiotową nieruchomość w związku z opuszczeniem Kresów; 2. Art. 6, 7, 8, 9 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne i oczywiście sprzeczne z przepisami prawa wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej podczas gdy ustalenia tej decyzji znajdują potwierdzenie w postanowieniu z 15 listopada 2021 r. w którym Wojewoda Pomorski wskazał, że zebrany materiał dowodowy spełnia wymogi określone w art. 2, 3, 5 ustawy i wezwał skarżącą do złożenia operatu; 3. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie nieważności prawidłowej decyzji administracyjnej i niesłuszne uznanie że decyzja rażąco narusza prawo podczas gdy decyzja takich wad nie zawiera. W konkluzji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ organ naruszył art. 7. 77 § 1 i 80 kpa i 156 § 1 pkt 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa przy czym stosownie do art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja przyznająca Skarżącej prawo do rekompensaty za pozostawione mienie za granicami obecnego Państwa Polskiego. Jak wynika z decyzji Wojewody Pomorskiego z 28 lutego 2022 r. nieruchomość stanowiła własność J. S. Minister jako podstawę prawną do stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa a więc wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1) i wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Nie wskazał z jakich powodów uznał, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości. W aspekcie drugiej z podstaw nieważnościowych wskazał natomiast na zaniechanie ustalenia przez organ merytoryczny spełnienia przesłanki opuszczenia byłego terytorium R.P. przez J. S. i spełniania przesłanki własnościowej. W ocenie Sądu kwestie te nie stanowią podstawy do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistym jest na gruncie ustawy zabużańskiej, że warunkiem uzyskania prawa do rekompensaty jest pozostawienie mienia poza granicami obecnej Polski. Artykuł 1 tej ustawy zakreśla jej zasięg przedmiotowy i podmiotowy, zaś art. 2 zawiera przesłanki jakie podmiot określony w art. 1 musi spełniać, aby otrzymać prawo do rekompensaty. W art. 1 wskazano nieruchomości za jakie służy prawo do rekompensaty oraz okoliczności z powodu których właściciele zostali pozbawieni własności. Przepis ten stanowi, że ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z b. terytorium Rzeczypospolitej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie układów zwanych "republikańskimi", wymienionych w art. 1, a także układu wymienionego w ust. 1a w związku z zamianą terytoriów dokonaną 15 lutego 1951 r. jak również innych okoliczności związanych z nią. Z kolei zgodnie z art. 1 pkt 2 tej ustawy jej przepisy stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z II wojną światową były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 2 tej ustawy określa natomiast krąg podmiotowy wskazując, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości o ile spełni warunki o jakich mowa w tym przepisie. W tym miejscu należy wskazać na cel ustawy. Celem tym było zrekompensowanie utraty nieruchomości pozostawionych poza granicami obecnej Rzeczypospolitej, z których właściciele mogli swobodnie korzystać, a czego zostali pozbawieni w związku z II wojną światową. Na gruncie wykładni art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. oczywistym jest, że dotyczy ona tych właścicieli nieruchomości którzy w związku z wojną nie mogli korzystać dalej ze swej własności wobec zmiany granic państwa w związku z II wojną światową. (por wyrok NSA I OSK 303/12). W niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że zanim skończyła się II wojna światowa i doszło do zmiany granic, nieruchomość nie stanowiła już własności K. K. (zaświadczenie k 58 akt adm.), która została uznana za zmarłą 17 stycznia 1943 r. Prawa do spadku po niej nabył siostrzeniec J. S. (k 65 akt. adm), który zmarł 23 lipca 1970 r. w Gdańsku. Na mocy postanowienia z 8 lipca 2014 r. Sądu Rejonowego w Sopocie prawa do spadku po nim nabyła w całości córka B. L., zmarła 7 stycznia 2015 r. po której dziedziczy, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu I Ns 256/15 z 21 maja 2015 r., córka J. A. (k 62 akt adm.). Powyższe oznacza, że skoro K. K. zmarła we [...] z oczywistych względów nie mogła Lwowa opuścić. Opuszczenie to dotyczyło zatem jej spadkobiercy J. S.. Jak wynika z ogłoszenia policyjnego ( k 15 akt adm.) J. S. urodzony był we [...] 15 grudnia 1909 r. W aktach znajduje się nadto kserokopia jego testamentu z 10 marca 1961 r. z którego wynika, że został sporządzony 10 marca 1961 r. w Sopocie i mocą którego m.in. majątek tj. 2/3 realności przy [...] we [...] przeznaczył siostrzenicy B. L. córce M. S. i J. S. W ocenie Sądu dowody te wskazują, że na datę 10 marca 1961 r. J. S. nie zbył posiadanego we [...] majątku. Poza tym skoro wcześniej mieszkał we [...] a później po wojnie w Sopocie musiał się repatriować w związku z II wojną światową. Powyższej wskazane dowody, wbrew temu co wskazuje minister świadczą o tym, że osobą która była właścicielem nieruchomości przy ulicy [...] we [...] był począwszy od 17 stycznia 1943 r. J. S. który repatriował się do Polski. To on był uprawniony do rekompensaty za pozostawienie mienie poza granicami obecnej Polski. Tym samym prawidłowo organ w decyzji z 28 lutego 2022 r. potwierdził w pkt 1 prawo do rekompensaty J. S. który był właścicielem pozostawionej nieruchomości. Skutkuje to uznaniem, że wydana przez Ministra decyzja nieważnościowa w zakresie wskazanych przez organ przyczyn, zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdyż wskazane przez Ministra okoliczności związane przede wszystkim z nieudowodnieniem prawa własności do nieruchomości nie tylko że nie miały miejsca, bo co innego wynikało ze znajdujących się w aktach dowodów, ale i to, że wadliwe ustalenie stanu faktycznego mogłoby stanowić o rażącym naruszeniu prawa ale tylko wtedy gdyby organ w ogóle tego stanu faktycznego nie ustalił. Tego rodzaju wadliwość stanowi o naruszeniu zasad procesowego postępowania administracyjnego gdyż co do zasady rażące naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ w postępowaniu zwyczajnym prawidłowo ustalił fakt pozostawienia mienia przez J. S. a twierdzenia organu nieważnościowego w tym zakresie nie stanowią w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawy do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organ nie dokonał jednak pełniej kontroli legalności omawianej decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ ma bowiem obowiązek skontrolowania czy decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności a kontrola taka musi być pełna. Tymczasem organ skupił się na kwestii związanej z tytułem prawnym do nieruchomości i kwestii przemieszenia się na obecne terytorium R.P a nie zwrócił uwagi na inny aspekt tej sprawy wynikający z przedmiotu prawa do rekompensaty. Decyzja ostateczna dotyczy przyznania prawa do rekompensaty w odniesieniu do całej nieruchomości położonej przy ulicy [...] we [...]. Jak natomiast wynika z postanowienia spadkowego po J. S. z 8 lipca 2014 r. Sądu Rejonowego w Sopocie, I Ns 3011/13 prawa do spadku po nim nabyła J. A. na podstawie testamentu z 10 marca 1961 r. W którym J. S. przekazał na jej rzecz 2/3 realności przy ulicy [...]. Także z dokumentów w postaci testamentu z 23 grudnia 1954 r. wynika, że jego poprzedniczce prawnej przysługiwał właśnie taki udział w tej nieruchomości, bo tylko takim udziałem rozporządziła. Tymczasem z badanej przez Ministra decyzji wynika, że przyznano prawa do rekompensaty za pozostawioną nieruchomość jako całość. Kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem oceny przez organ w postępowaniu nieważnościowym. W każdym porządku prawnym obowiązuje zasada nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (łac.) –oznaczająca że nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw niż sam posiada. Na gruncie ustawy zabużańskiej zasada ta oznacza, że osobie która ubiega się o potwierdzenie tego prawa przysługuje ono w wysokości takiej jak przysługiwałoby jej poprzednikowi prawnemu. Następca prawny nie może żądać przyznania rekompensaty w wysokości wyższej niż przysługująca jej z tytułu posiadania prawa własności do pozostawionego mienia przez jej poprzednika prawnego. Przyznanie takiego prawa w wysokości przekraczającej prawo poprzednika stanowi co do zasady rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Poza tym zgodnie z nim "w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli". Ani w toku postępowania zwyczajnego ani w toku postępowania nadzwyczajnego organy tej kwestii nie badały a jest ona istotna z punktu widzenia zakresu przyznanego prawa jak i potencjalnej nieważności. Z tych względów, Sąd uznał, że Minister w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego ustali czy decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 lutego 2022 r. nie została wydana z naruszeniem ww. wskazanego przepisu. Przedmiotem ustaleń będzie czy przyznane w pkt 3 i 4 decyzji świadczenie pieniężne nie przekracza udziału przysługującego J. S. a w konsekwencji J. A., mając na względzie to, że środki przeznaczone na rekompensaty są środkami przyznawanymi ze środków publicznych, których wydatkowanie musi znajdować podstawę prawną. Przyznanie kwoty przekraczającej wysokość należnej rekompensaty stanowi także rażące naruszenie zasad gospodarowania środkami publicznymi. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie co do wadliwego skierowania postępowania nieważnościowego do prawidłowej decyzji o rekompensacie a nie do postanowienia z 15 listopada 2021 r., sąd tego zarzutu nie podziela. Postanowienie to miało charakter ogólny i nie przesądzało ani komu ani w jakiej wysokości przysługuje prawo do rekompensaty. Stwierdzało jedynie, że zostały zgormadzone dokumenty pozwalające na wydanie merytorycznej decyzji. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Jego przedmiotem jest ocena czy zostały spełnione przesłanki z art. 2, 3 i 5 ust 1 i 2 ustawy zabużańskiej na podstawie dowodów o których mowa w art. 6. Oznacza to, że przedmiotem tego postanowienia jest ustalenie kto pozostawił majątek poza granicami obecnego Państwa Polskiego w tym czy jedna osoba czy kilka i czy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został złożony przez uprawniony podmiot. Kwestie natomiast wysokości rekompensaty określane są w decyzji merytorycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie dokonaną przez Sąd ocenę dokonana ustaleń co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności w aspekcie przedmiotu prawa do rekompensaty. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r, w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800 ze zm.).