I SA/Wa 2144/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 września 2023 r. nr DO.7.7612.187.2022.JT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. znak: DO.7.7612.187.2022JT, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako minister/organ) uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 listopada 2021 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku J. G. i P. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 października 1993 r. znak: [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz P. w W. udziału wynoszącego 27,1 % w nieruchomości zabudowanej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha (obr. [...], ark. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 27 października 1993 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał w użytkowanie wieczyste na rzecz P. w W. udział wynoszący 27,1 % w nieruchomości zabudowanej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha (obr. [...], ark.[...]). decyzja zapadła na podstawie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Pismem z dnia 3 marca 2021 r. współwłaściciele ww. nieruchomości J. G. i P. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 października 1993 r. znak: [...]. Organ I instancji opisanym postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z w wniosku wskazując, że obecni współwłaściciele - jako że nie byli stronami postępowania uwłaszczeniowego - nie mają interesu prawnego w ww. sprawie. Podał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych nieuzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister uchylił ww. postanowienie. Wyjaśnił, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podał dalej, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, jako właściciel gruntu, oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może zaś uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Konsekwentnie, jak wyjaśnił minister, w postępowaniu nieważnościowym zasadą jest, że stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Wyjątkowo stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uzasadniając przyznanie wnioskodawcom interesu prawnego minister wskazał na to, że udziały wnioskodawców we współużytkowaniu wieczystym przedmiotowej działki ujawnione są w księdze wieczystej Nr [...], co oznacza, że posiadają oni ujawniony tytuł prawny do nieruchomości, a to stanowi źródło ich interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. Wskazał dalej na kolejne umowy z 1995 r. rep. A nr [...], z [...] września 1997 r. rep. A nr [...], z [...] marca 1998 r. rep. A nr [...], z [...] czerwca 2004 r. rep. A nr [...], z [...] kwietnia 2010 r. rep. A nr [...] (...) P. S. i J. G. są współwłaścicielami budynku i mają prawo współużytkowania wieczystego działki nr [...]. W skardze na ww. postanowienie P. S.A. w W. (dalej jako P./skarżąca/spółka ) zarzuciła ministrowi naruszenie: - art. 28 kpa poprzez uznanie, że J. G. i P. S. przysługuje status strony postępowania w sytuacji kiedy w brak jest podstaw do takiego uznania; - art 61a § 1 kpa poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy nie znajduje on zastosowania w sytuacji kiedy przepis ten winien zostać zastosowany. Spółka wniosła o uchylenie ww. postanowienia ministra oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podała, że co do zasady nie polemizuje z przytoczonymi przez organ wyrokami Sądów Administracyjnych, zarzuciła jednak, że minister nie odniósł się w szczegółach do kwestii interesu prawnego jaki w jego ocenie przysługuje wnioskodawcom oraz nie przełożył tez oraz rozważań zawartych w przywołanych wyrokach na okoliczności przedmiotowej sprawy – podczas gdy ustalenie kręgu podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, dokonywane jest zawsze na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej. Skarżaca podniosła, że J. G. i P. S. nie byli ani współużytkownikami wieczystymi, jak również nie przysługiwał im żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dacie decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], a wydana decyzja w żadnej mierze nie ingeruje w przysługujące im prawo do współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej sam fakt ujawnienia prawa współużytkowania wieczystego w księdze wieczystej nie przesądza sam z siebie o istnieniu przymiotu strony po stronie współużytkownika wieczystego, jeżeli w ramach toczącego się postępowania nie dochodzi do naruszenia jego interesu prawnego. Spółka zarzuciła, że w 1993 dokonano przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz P. w W. udziału 27,1 % w zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha, obr. [...], ark.[...]. Nikomu innemu (w szczególności J. G. oraz P. S.) nie przysługiwało prawo pierwokupu, ewentualnie inne prawo wskazujące na istnienie po ich stronie interesu prawnego i tym samym istnienie prawa do bycia stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wg P. wnioskodawcy mają w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, który należy odróżnić od interesu prawnego. Są zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz zainteresowanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 roku, sygn. I OSK 1751/13). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie, jakkolwiek przytacza adekwatne orzecznictwo dotyczące kwalifikacji danego podmiotu jako strony postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 kpa – nie odnosi się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Zasadnie zatem i rzeczowo spółka P. zarzuciła, że minister nie wyjaśnił z czego wywodzi interes prawny wnioskodawców do kwestionowania tytułu prawnego do użytkowania wieczystego innego współużytkownika. Uzasadnienie narusza więc zasady wynikające z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony w rozumieniu art. 28 kpa lub z urzędu. Jak zasadnie podniesiono w skardze, w myśl art. 28 kpa, za stronę postępowania może być uznany podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten kto domaga się czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w związku z konkretną normą prawa materialnego stanowiącą, w określonym stanie faktycznym, o istnieniu uprawnień lub obowiązków, ewentualnie o możliwości żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony przysługujących tej osobie praw i obowiązków. Tym samym za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być uznany każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji, przy czym istniejący interes prawny musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (tak m.in.. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84-86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2023 roku, sygn. akt I SA/Wa 2732/22). Interes prawny pojawia się więc wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97). Nie ma sporu co do tego, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest Skarb Państwa i podmiot tzw. "uwłaszczany", tak jak nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że stroną komunalizacji jest Skarb Państwa i odpowiednia gmina. Każdy inny podmiot może być uznany za stronę postępowania o ile wykaże stosownymi dokumentami czy argumentami, że owo "uwłaszczenie" czy "komunalizacja" narusza jego prawa. Nie jest jednak zasadny pogląd, wg którego każdy współwłaściciel nieruchomości czy współużytkownik wieczysty może skutecznie inicjować postępowanie weryfikujące tytuł prawny innego współwłaściciela czy współużytkownika wieczystego – o ile nie zostanie wykazana "kolizja" czy też wzajemne i oddziałujące na siebie "zazębianie się" tych samych praw do nieruchomości pomiędzy współwłaścicielami czy pomiędzy współużytkownikami wieczystymi. Orzecznictwo przytoczone szeroko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pozostaje aktualne – jednakże w innym stanie faktycznym – co zasadnie podniosła skarżąca P. Mianowicie ma ono zastosowanie w sytuacji, gdy np. (jedynie przykładowo przywołana przez Sąd powszechnie znana w orzecznictwie) "komunalizacja" czy "uwłaszczenie" przedsiębiorstwa państwowego określoną decyzją administracyjną – narusza prawa owej osoby trzeciej. Wówczas w przypadku uwłaszczenia poza Skarbem Państwa i przedsiębiorstwem państwowym podmiot ten może skutecznie domagać się ochrony prawnej. Skoro jednak, jak podniesiono w skardze, ani w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. (w określonym udziale) ani też wcześniej, wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym prawem do ww. gruntu, nie legitymowali się też prawem pierwokupu, jak również żadnym prawem do nabytego przez P. udziału nie legitymowali się w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. – to nie można przyjąć, że z racji nabycia w terminie późniejszym praw rzeczowych do innego udziału prawa użytkowania wieczystego tej samej nieruchomości – mają legitymację by kwestionować decyzję uwłaszczeniową innego podmiotu. W istocie bowiem wnioskodawcy domagają się weryfikacji w administracyjnym trybie nadzwyczajnym zasadności nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego w określonym udziale pomimo iż nie wykazali jakichkolwiek praw do tego właśnie udziału. Innymi słowy, z samego faktu posiadania udziału w części prawa użytkowania wieczystego nie wynika prawo do kwestionowania zasadności i trybu nabycia innego udziału w ww prawie użytkowania wieczystego przez inny podmiot, którym w kontrolowanej sprawie jest skarżąca spółka P. Wnioskodawcy nie wykazali żadnej zależności pomiędzy posiadanym przez nich udziałem w prawie użytkowania wieczystego a udziałem nabytym przez P., same zaś kwestie współużytkowania wieczystego regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i w związku z art. 28 kpa. W ocenie Sądu, minister błędnie zakwalifikował wnioskodawców jako strony postępowania uwłaszczeniowego i w konsekwencji niezasadnie uchylił prawidłowo zapadłe postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. ----------------------- DO.7.7612.187.2022.JT #/8 #/8