I SA/Wa 2141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. nr KOC/5540/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z [...] września 2023 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] czerwca 2023 r. nr [...] przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem na okres od 1 maja 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z [...] maja 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką Y. S.. Prezydent decyzją z [...] czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. po. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", oraz art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem na okres od 1 maja 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w zakresie, w jakim nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r., zarzucając brak uwzględnienia regulacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. i nie przyznanie wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium decyzją z [...] września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta i wskazało, że skoro skarżąca zaskarżyła decyzję z [...] czerwca 2023 r. jedynie w zakresie, w jakim nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r., to przedmiotem rozstrzygnięcia jest tylko kwestia terminu przysługiwania wnioskowanego świadczenia. Kolegium zauważyło dalej, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Choć Y. S. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] kwietnia 2023 r., z którego wynika, że wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2022 r., to jednak zarówno dziecko, jak i skarżąca są obywatelkami Ukrainy, przybyłymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium pierwszego z tych państw. W konsekwencji mają do nich zastosowanie przepisy szczególne określone w specustawie, które modyfikują zasady przyznawania świadczeń wprowadzonych m.in. przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 26 ust. 3 specustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. (...). Artykuł 26 ust. 3 specustawy, jako lex specialis w stosunku do poszczególnych ustaw kreujących świadczenia, modyfikuje określone w nich terminy ustalania prawa do świadczeń. W każdym wypadku pierwszeństwo w tym zakresie będą zatem miały postanowienia specustawy. Ponieważ w ww. przepisie określono odmienne zasady ustalania terminu przyznania świadczeń rodzinnych, jednoznacznie wskazując, że prawo do świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (tj. [...] maja 2023 r.), nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, brak jest podstaw do zastosowania regulacji, o której mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. i przyznania wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie; 1. art. 2 ust. 1 specustawy przez jego błędne zastosowanie w brzmieniu sprzed 27 czerwca 2023 r., bez uwzględnienia zmian wynikających z ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", zgodnie z którymi pobyt obywateli Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 24 lutego 2022 r. uznaje się za legalny do 4 marca 2024 r.; 2. art. 26 ust. 3 specustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w przypadku, w którym przez cały okres wynikający z art. 24 ust. 2a u.ś.r. pobyt był legalny na podstawie specustawy; 3. art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 specustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z zestawienia art. 26 ust. 3 specustawy i art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika pewna zbieżność regulacyjna w odniesieniu do momentu początkowego przyznania świadczenia. Należy wziąć jednak pod uwagę dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc to, że specustawa, przewidując możliwość przyznania świadczeń rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku, skupia się przede wszystkim na zapewnieniu, aby świadczenie zostało przyznane obywatelowi Ukrainy najwcześniej od momentu, w którym legalnie przebywa na terytorium Polski. Z art. 26 ust. 3 specustawy nie wynika w żaden sposób, aby celem ustawodawcy było ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r., który z kolei chroni interesy wnioskodawców w zakresie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tzw. wyrównaniem od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności bez względu na to, jak długo to postępowanie będzie trwać. W odniesieniu do naruszenia art. 2 ust. 1 specustawy w zw. z art. 24 ust. 1 u.ś.r. skarżąca wskazała, że choć nie obowiązywał on w znowelizowanym brzmieniu w dniu orzekania przez Prezydenta, to jednak zmiana stanu prawnego powinna zostać wzięta pod uwagę przy orzekaniu przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem na okres od 1 maja 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r. W ocenie Sądu, Kolegium przeprowadzając postępowanie naruszyło zarówno przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", regulujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 specustawy. Zauważyć należy, że aby uznać, że zasada dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 K.p.a. została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. W postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Tymczasem Kolegium nie dostrzegło, że art. 12 pkt 1a ustawy zmieniającej, znowelizowano art. 2 ust. 1 specustawy, która to zmiana obowiązywała już w postępowaniu odwoławczym. Powyższe naruszenie miało zaś wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 specustawy, w brzemieniu z daty wydania decyzji pierwszej instancji, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. (...). Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. W konsekwencji Prezydent ustalił prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego do 24 sierpnia 2023 r. Po nowelizacji przepis ten otrzymał jednak brzmienie: "Jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Zgodnie przy tym z art. 29 pkt 3 ustawy zmieniającej, ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów art. 10, art. 12 i art. 28, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W konsekwencji od 27 czerwca 2023 r. (a zatem po wydaniu przez Prezydenta decyzji z [...] czerwca 2023 r., ale przed rozpoznaniem odwołania skarżącej) obowiązywała już zmieniona treść art. 2 ust. 1 specustawy. Kolegium nie dostrzegło tej zmiany i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne do 24 sierpnia 2023 r.), mimo że na etapie postępowania odwoławczego winien uwzględnić nową, obowiązującą treść art. 2 ust. 1 specustawy. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, że skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta jedynie w zakresie, w jakim nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, ale tylko w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, w której zaskarżono decyzję Prezydenta w odniesieniu do okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pkt I.1 decyzji z [...] czerwca 2023 r.), a dokładniej w zakresie, w jakim świadczenia tego nie przyznano za okres od stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. Przy czym decyzja ta nie zawierała jednocześnie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia za ten okres. Skoro zatem prawem strony jest zaskarżyć decyzję tylko w wyodrębnionej części, a takiej wyodrębnionej części (dotyczącej okresu przyznania świadczenia od stycznia do kwietnia 2023 r.) decyzja pierwszoinstancyjna nie zawierała, to organ odwoławczy powinien był ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 K.p.a. - zakaz reformationis in peius. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 specustawy polegające na błędnym uznaniu, że niemożliwe jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl natomiast art. 26 ust. 3 specustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru (...). Sąd w tej kwestii podzielił stanowisko Kolegium, że art. 26 ust. 3 specustawy stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się oświadczenie został wpisany do rejestru o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ponadto trzeba zauważyć, że specustawa nie zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak jednak wyżej podniesiono podstawą prawną decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy są przepisy specustawy, nie zaś ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Podsumowując stwierdzić należy, że Kolegium nie dostrzegając zmiany art. 2 ust. 1 specustawy, który w znowelizowanej wersji obowiązywał od 27 czerwca 2023 r. i wiązał organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję, naruszyło zarówno ww. przepis, jak i art. 15 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokonana ponownej kontroli decyzji Prezydenta w zakresie okresu na jaki przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, z uwzględnieniem obowiązującej treści art. 2 ust. 1 specustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś organ nie sprzeciwił się temu wnioskowi.