I SA/Wa 2131/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 września 2023 r. nr SKO/4111/832/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 lipca 2023 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z 6 września 2023 r. nr SKO/4111/832/2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 19 lipca 2023 r. nr ŚR.4411.22.2023.MG odmawiającą przyznania P. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem J. B. legitymującym się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta [...] decyzją z 19 lipca 2023 r. odmówił P. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem J. B. (ur. 21 kwietnia 1961 r.) legitymującym się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W ocenie organu I instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r. poz. 390 ze zm.) dotycząca daty powstania niepełnosprawności. P. B.wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce rozpoznając sprawę przytoczyło przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b określające warunki przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia i zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie nie budził wątpliwości, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona orzeczeniem wydanym 20 kwietnia 2009 r. nr akt 1913/05/09 przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...[. Zgodnie z nim niepełnosprawność została orzeczona na stałe. W treści orzeczenia wskazano, że niepełnosprawność istnieje od "trudno ustalić", natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 marca 2009 r. Oznacza to, że w myśl art. 3 pkt 21 lit. a powołanej ustawy, ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się ponadto orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 30 maja 2023 r., nr akt 028118222 z którego wynika, że niezdolność do samodzielnej egzystencji została orzeczona do 30 kwietnia 2024 r. SKO w Ostrołęce powołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) i podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Powoduje to, że w takim przypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Tym samym organ I instancji niezasadnie wskazał jako podstawę prawną wydanej decyzji normę art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie SKO w Ostrołęce niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem. Organ odwoławczy zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest nie za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Pojęcie opieki, o której mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dla ustalenia tego związku w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek, nawet najmniejszym zakresie. Kolegium stwierdziło, że skarżący tylko częściowo zajmuje się ojcem. Organ II instancji powołał informacje wynikające z wywiadu środowiskowego i podkreślił, że z danych tych wynika, że pomocy i opieki J. B. udzielają wszyscy członkowie rodziny, a przede wszystkim dzieci z nim mieszkające. Ponadto nie jest on osobą leżącą, ani pampersowaną i niektóre czynności jest w stanie wykonać samodzielnie (dbanie o higienę, ubieranie się, czy też spożywanie posiłków). Natomiast część z wymienionych czynności nie wymaga stałej dyspozycji skarżącego, np. mierzenie ciśnienia (raz dziennie), podawanie leków (rano i wieczorem). SKO w Ostrołęce podkreśliło, że skarżący mieszka razem z ojcem, dwoma braćmi oraz siostrą. Zatem niektóre czynności niewątpliwie wykonuje, niezależnie od stanu zdrowia ojca (chociażby sprzątanie, gotowanie, czy też robienie zakupów). Natomiast takie czynności jak realizacja recept, czy umawianie i uczestniczenie w wizytach lekarskich nie wykonuje się codziennie. Charakter wykonywanych przez skarżącego czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych. Z uwagi na powyższe - w ocenie Kolegium - opieka nad osobą niepełnosprawną nie jest na tyle absorbująca i wymagająca podejmowania szeregu czynności opiekuńczych, że strona nie jest w stanie podjąć zatrudnienia (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy). SKO w Ostrołęce podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, wymagających ciągłej obecności i pomocy w czynnościach mających na względzie konieczność utrzymania podopiecznego w możliwie niezmienionym stanie życia odpowiadającym godności człowieka. Nie istnieje zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawnym ojcem, a brakiem możliwości pojęcia zatrudnienia. Pomoc świadczą inni członkowie rodziny (bracia i siostry skarżącego), w tym J. B. (brat skarżącego), który przebywa stale w domu z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym bratem z tytułu czego pobiera świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Kolegium świadczona pomoc nie wykracza zatem w zasadzie poza standardowe obowiązki domowe, nie uniemożliwia więc podjęcia pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności jakie wykonuje skarżący to typowe czynności podejmowane przez osoby pozostające w zatrudnieniu. Tymczasem warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest by opieka miała na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej. W konsekwencji - w ocenie Kolegium- w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem - w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO w Ostrołęce podniosło, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, czy gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze. Wskazane przez skarżącego czynności, przy właściwej organizacji oraz przy pomocy innych członków rodziny dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Na poparcie stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że ustalony zakres faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem, nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania "stałej opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. P. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj.: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem i brak jest związku pomiędzy niepełnosprawnością ojca, a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania pracy, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że zakres świadczonej opieki sprowadza się wyłącznie do wykonywania czynności dnia codziennego oraz że zakres tej opieki nie jest taki, że uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia jest istnienie innych członków rodziny, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o wskazane kryteria skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W sprawie niniejszej organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w następstwie czego nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza sporem jest, że ojciec skarżącego J. B. zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. został zaliczony do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji od 17 marca 2009 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ww. art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma zastosowanie w sytuacji, gdy zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej lub powoduje konieczność rezygnacji z zatrudnienia celem jej sprawowania. Innymi słowy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ prowadząc postępowanie zobowiązany jest do ustalenia czy rodzaj i zakres czynności wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Istotne przy tym jest, że pojęcie sprawowania opieki, o którym mowa w art.17 ust.1 u.ś.r., zgodnie z wymogami danego orzeczenia lekarskiego, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawność organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi jednak polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku NSA zawartym m.in. w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19. W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził wywiad środowiskowy, jednakże analiza jego treści nie pozwala na jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie stanu zdrowia i możliwości samodzielnej egzystencji J. B. Organ powinien zatem zbadać, przeprowadzając ponownie wywiad środowiskowy, szczegółowy zakres opieki, której wymaga ojciec skarżącego, celem ustalenia, czy stan zdrowia J. B. determinuje potrzebę udzielania mu stałej pomocy osoby trzeciej w czynnościach życiowych dnia codziennego oraz czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem. Organ powinien przy tym uwzględnić, że na wskazaną ocenę nie wpływa okoliczność, że w domu wspólnie zamieszkuje z wnioskodawcą jego rodzeństwo, które według organu może dzielić się opieką nad ojcem. Istotne jest bowiem, że J. B. opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym M. B., a O. B. jest uczennicą obciążoną obowiązkiem szkolnym. Za nieuzasadnione należy uznać stanowisko, że w przypadku rodziny dotkniętej stałą chorobą kilku jej członków pozostali zobowiązani są do udzielania im stałej pomocy w codziennej egzystencji z pominięciem potrzeby realizacji swoich własnych spraw życiowych. Taka sytuacja wykracza bowiem poza zakres zwyczajowo świadczonej wzajemnej pomocy, niezbędnej w czasie przemijających kłopotów ze zdrowiem. W nawiązaniu do pominiętej przez organ przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia Sąd zauważa, że niesporne jest, że skarżący jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wprost wynika z jego wieku oraz z braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tej kwestii stanowisko judykatury, zgodnie z którym przepis art. 17 ust.1 u.ś.r. nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie podkreśla się, że wymaganie od osoby występującej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wcześniejszego zatrudnienia i rezygnacji z niego właśnie celem sprawowania opieki, doprowadziłoby do sytuacji, że takie osoby podejmowałyby miesięczne zatrudnienie, tylko po to, aby zaraz wypowiedzieć umowę o pracę z uwagi na niemożność pogodzenia zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki. Przepis art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjął z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną ( wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 493/21). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni powyższe stanowisko i ustali czy sprawowana nad ojcem opieka ma charakter ciągły i stały, czy świadczona jest całodobowo we wszelkich czynnościach życiowych, uniemożliwiając skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, a następnie wyda decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak na wstępie.