I SA/Wa 2109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. G. i A. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 512/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz A. G. i A. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. G. i A. K. pismem z 30 sierpnia 2019 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku tego Sądu z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 512/17, zobowiązującego Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi 2 maja 2018 r. W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku i wniesioną w tym przedmiocie skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019 r. I SA/Wa 1705/18 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wymiarze 1000 złotych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku został przesłany organowi 23 maja 2019 r. W związku z dalszym niepodejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie, skarżące pismem z 9 lipca 2019 r. wezwała ponownie Prezydenta [...] do wykonania prawomocnego wyroku z 31 stycznia 2018 r., a następnie wniosły wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: wymierzenia organowi stosownej grzywny, zważywszy, że wyrok stwierdzał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wobec zignorowania kolejnego wyroku; przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego z pokrzywdzonych, na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1325 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; stwierdzenia na podstawie art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony oraz zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zwracały uwagę na bezskuteczność uprzednio wymierzonej sankcji. Akcentowały i pobłażliwą, ich zdaniem, linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stały jednocześnie na stanowisku, że bez wymierzenia Prezydentowi [...] dodatkowej sankcji w postaci przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej, nie zostanie osiągnięty efekt dyscyplinujący. Godzić zaś to będzie nie tylko w ich interesy oraz osłabiać wiarę w sądy i państwo, ale również uderzy w powagę samego wymiaru sprawiedliwości, co z kolei dostrzegał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r. I OSK 2230/17, do którego tez odwoływały się w swojej skardze. Podnosiły nadto argument, iż przez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poniosły szkodę niemajątkową. Doszło bowiem do naruszenia ich dóbr osobistych w postaci prawa do dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania dziedzictwa rodzinnego oraz prawa do niezwłocznego rozpoznania ich sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem tych naruszeń jest zaś m.in.: notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia związane z brakiem możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych, w tym poczucie krzywdy i szkoda związane z brakiem możliwości zagospodarowania tych środków np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na wyjątkową aktywność procesową stron, która utrudnia rozpoznanie sprawy. Wskazywał także na wezwania 10 wrześnie 2019 r. pełnomocnika skarżących do przedstawienia właściwego postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2004 r. z uwagi na dołączenie do akt odpisów tego postanowienia różniących się sygnaturami. W replice do tej odpowiedzi, pełnomocnik skarżących poinformował, iż 29 stycznia 2020 r. przesłał organowi zawiadomienie Sądu Rejonowego [...], wskazujące prawidłową sygnaturę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. G. z 22 listopada 2004 r., tj. sygn. akt I Ns 780/03. Zatem obecnie możliwe już jest niezwłoczne załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga, w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu jest zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. I SAB/Wa 512/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w terminie trzech miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te natomiast wpłynęły do organu 2 maja 2018 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął zatem swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 2 sierpnia 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki grzywny (wyrokiem z 20 lutego 2019 r.), organ ów zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Oznacza to, że pozostaje przy jego wykonywaniu w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a. jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Taką jej ocenę uzasadnia z jednej strony to, że w uprzednio wydanym orzeczeniu zwłokę w wykonaniu wyroku w ten sposób prawomocnie już oceniono, a od tego czasu uległa ona jedynie zwiększeniu. Z drugiej natomiast, brak podejmowania po wyroku z 20 lutego 2019 r., a przed wniesieniem skargi, czynności dowodowych ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy dekretowej, mających odzwierciedlenie w aktach. Pierwsza tego rodzaju czynność – do której nawiązuje organ w odpowiedzi na skargę –polegająca na wystąpieniu do pełnomocnika stron o przedstawienie właściwego odpisu jednego z postanowień spadkowych, wobec stwierdzenia, że w aktach znajdują się odpisy . tożsamego pod względem treści postanowienia z 22 listopada 2004 r. opatrzonego różnymi sygnaturami (I Ns 780/03 oraz I Ns 780/04), miała bowiem miejsce już po jej wniesieniu. Stąd zasadne jest żądanie wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny. Zważywszy na jej uprzedni wymiar (1000 złotych), jak również okres jaki upłynął do wniesienia rozpoznawanej skargi od przekazania organowi akt sprawy wraz prawomocnym wyrokiem wymierzającym uprzednio grzywnę (3 miesiące), oraz stan zwłoki w wykonaniu wyroku na dzień orzekania (19 miesięcy) skład orzekający ocenił, że adekwatną w tych okolicznościach będzie grzywna w wysokości 2000 złotych. Zaznaczyć przy tym wypada, że ustalając aktualny na dzień orzekania stan zwłoki w wykonaniu wyroku Sąd wziął pod uwagę przeszło dwumiesięczny okres (tj. od 14 marca do 24 maja 2020 r.) wstrzymania biegu terminów administracyjnych i sądowoadministracyjnych, o czym stanowił art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono znana sądowi z urzędu oraz częściowo wyłaniającą się z przekazanych ze skargą akt, okoliczności uruchomienia przez skarżących równolegle do postępowania dekretowego, odrębnego postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz.65), a także o ustalenie, na podstawie art. 215 powołanej ustawy, za jej utratę odszkodowania. Takie "trałowe" uruchamianie szeregu postępowań w odniesieniu do tej samej nieruchomości warszawskiej w sposób oczywisty wpływać musi na tempo ich załatwiania, co związane jest choćby z koniecznością zachowania odpowiedniego pierwszeństwa w ich prowadzeniu, a także przekazywania akt pomiędzy rożnymi organami administracji publicznej oraz sądem – w związku z wnoszonymi przez strony skargami na bezczynność w każdej z tych spraw (rozpatrzonych wyrokami: z 31 stycznia 2017 r. I SAB/Wa 1568/16 oraz 31 stycznia 2018 r. I SAB/Wa 500/17), a w dalszej kolejności skarg na niewykonanie wyroków stwierdzających bezczynność (rozpatrzonych wyrokami: z 20 lutego 2019 r. I SA/Wa 1543/18 oraz 10 marca 2020 r. I SA/Wa 2108/19). Przy tego rodzaju aktywności procesowej stron, rzutującej na realną możliwość merytorycznego procedowania spraw (w tym przypadku sprawy dekretowej), nie sposób przypisać organowi intencjonalnego wstrzymywaniu się od podejmowania w niej działań, co uzasadniałoby zwiększenie obciążającej go z tego tytułu dolegliwości finansowej. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącym na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sum pieniężnych. Podzielając co do zasady ich argumentację, że lekceważenie wyroku sądu przez organy może wywoływać u stron uzasadnione poczucie bezsilności, braku wiary w sądy i państwo, czy wreszcie niepewność co do jej statusu w postępowaniu, Sąd stanął na stanowisku, że okoliczności te nie są wystarczająca do uwzględnienia powyższego żądania. Wbrew temu co sugerują skarżące - odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 2230/17 oraz w artykule Jana Pawła Tarno pt. "Suma pieniężna jako środek w postępowaniu sądowo-administracyjnym", opublikowanym w kwartalniku prawa podatkowego nr 2 z 2017 r. – sam fakt oceny zwłoki w wykonu wyroku jako rażąco naruszającej prawo nie może prowadzić do automatyzmu w stosowaniu omawianego środka prawnego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, co oznacza, że ma ona stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie nawiązującej do owej krzywdy. Ona sama zaś winna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna, jak choćby krzywda wywołana zaistniałymi w okresie procedowania sprawy istotnymi zmianami stanu prawnego, prowadzącymi do znacznego zmniejszenia szans na realizację przynależnych w momencie inicjowania postępowania uprawnień (mających zostać skonkretyzowanych w oczekiwanej decyzji), czy wręcz uniemożliwienia ich realizacji w zmienionej rzeczywistości. Tego rodzaju krzywdy, ani okoliczności ją wywołujących, skarżące nie przywołują. Samo zaś prowadzenie długotrwale w sposób nieefektywny postępowania administracyjnego i niewykonywania wyroku sądu - do czego skądinąd przyczyniają się same skarżące, inicjując szereg postępowań w odniesieniu do tej samej nieruchomości (o czym była wyżej mowa) - nie jest wystarczającą okolicznością, którą uzasadniałaby przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Z kolei argumentacja nawiązująca do poczucia krzywdy i szkody zawiązanej z "brakiem możliwości zagospodarowania (...) środków, np. na lokacie bankowej, lub jako inna lokata kapitału" nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przedmiotem w jaki organ będzie orzekał. Z tych względów w części obejmującej ww. żądanie, skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku, a na podstawie art. 151 powołanej ustawy jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.