I SA/Wa 2102/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w S., obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w Kw nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dalej zwanej "ugn" i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych (...) stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Dalej organ wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki z ww. przepisu gdyż [...] S.A. nie wykazała, że dysponowała prawem zarządu do tego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Jeśli chodzi o prawo zarządu organ podał, że obwiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) – dalej zwana "uggwn" przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 uggwn i wyjaśnił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a więc że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania (przywołał tu uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09). Dalej organ wyjaśnił, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia. Jak wskazał organ takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (...); umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi, a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Minister podał, że [...] S.A. wywodzi prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z przedłożonej do akt sprawy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z [...] grudnia 1986 r. nr [...] o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu gruntem o pow. [...] m2. Grunt objęty decyzją opłatową odpowiada działkom nr: [...], [...], [...] (wypis z rejestru gruntów z [...] czerwca 2016 r.). W ocenie Ministra Rozwoju powyższa decyzja z [...] grudnia 1986 r., nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie [...] prawa zarządu do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w rozumieniu przepisów rozporządzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia (mająca charakter faktyczny), nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa. Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. [...] S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 200 ust. 1 ugn w zw. z art. 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 i § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki położonej w S., obręb [...] nr [...], pomimo że w niniejszej sprawie wykazano, iż ww. działka była w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej wedle stanu na 5 grudnia 1990 r.; 2) art. 200 ust.1 pkt 2 ugn poprzez wadliwe przeprowadzenie badania spełnienia przesłanek uwłaszczenia, pomimo że w niniejszej sprawie zostały spełnione zarówno przesłanka pozostawania gruntu własnością Skarbu Państwa, jak i w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego wedle stanu na 5 grudnia 1990 r.; 3) art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 uggwn (w brzmieniu na 5 grudnia 1990 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie jako niewystarczający dowód w postaci decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, pomimo że stanowi ona dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy; 2) art. 80 kpa poprzez wzięcie pod uwagę jedynie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało odmową stwierdzenia nabycia prawa, podczas gdy organ winien dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 kpa poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji, pomimo że organ II instancji powinien był stwierdzić wystąpienie podniesionych naruszeń po stronie organu l instancji, a w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję i orzec, co do istoty sprawy, bądź alternatywnie skierować sprawę do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe [...] S.A. wniosła o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S., obręb [...], obejmującego działkę nr [...], zapisanej w KW nr [...], na rzecz [...] S.A. w W., alternatywnie o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; II. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ugn. Przepis ten reguluje obecnie sprawy stwierdzania nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Art. 200 ugn odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Z kolei § 4 i § 5 rozporządzenia przewidują, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych osób prawnych, według stanu na 5 grudnia 1990 r., na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa wyżej może wezwać państwowe osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (ust. 2 § 4 rozporządzenia). Jeżeli natomiast wskazane wyżej dokumenty nie zachowały się, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3 § 4 rozporządzenia). Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów Sąd uznał że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nie naruszają prawa. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu [...] S.A. w W., tj. przedsiębiorstwu państwowemu [...] lub jednostce organizacyjnej tegoż przedsiębiorstwa ([...] Dyrekcji [...] w K.), do nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (pochodząca z działki nr [...] o pow. [...] m2). Z materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania Prezydenta Miasta [...] oraz [...] S.A. w W. (w pismach Wojewody [...] z: [...] października 2005 r., [...] listopada 2017 r., [...] listopada 2017 r.) nie wykazano, że przedsiębiorstwo państwowe [...] lub jednostka organizacyjna tego przedsiębiorstwa – [...] Dyrekcja [...] w K. legitymowały się w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (terenu obejmującego obecną działkę nr [...]) jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Poszukiwania stosownych dokumentów przez Wojewodę [...] nie dały pozytywnego rezultatu, co potwierdzają pisma Prezydenta Miasta [...] z: [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2017 r., [...] grudnia 2017 r., [...] maja 2018 r. [...] S.A. nie odpowiedziało na wezwanie organu z [...] listopada 2017 r. Istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] lub jego terenowej jednostki organizacyjnej nie potwierdza też treść księgi wieczystej KW nr [...] (wyciąg z elektronicznej kw z [...] maja 2020 r.). Trafnie wskazały organy obu instancji, że przedłożona przez [...] S.A. decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z [...] grudnia 1986 r. ustalająca opłaty dla [...] Dyrekcji [...] w K. nie mogła mieć znaczenia dla sprawy. Z decyzji tej nie wynika, aby p.p. [...] lub jego terenowa jednostka organizacyjna legitymowały się dokumentem potwierdzającym przekazanie spornej nieruchomości w zarząd, czy wcześniej przekazanie w użytkowanie, które [...] sierpnia 1985 r. przekształciło się w zarząd na podstawie art. 87 ust. 1 uggwn. Uszło uwadze skarżącego [...] S.A. w W., że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Tymczasem w treści decyzji z 1986 r. ustalającej opłaty za zarząd brak jest wzmianki o konkretnym akcie przekazującym p.p. [...] lub jego terenowej jednostce organizacyjnej teren oznaczony jako obecna działka nr [...] w użytkowanie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) lub później w zarząd w trybie art. 38 ust. 2 uggwn. W tej sytuacji dokument ten (decyzja opłatowa) nie mógł być uznany za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia potwierdzający prawo zarządu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że błędne jest twierdzenie skarżącego, że skoro poprzednik prawny Spółki miał ustalone opłaty roczne za zarząd spornym gruntem, to przysługiwało mu prawo zarządu. Trzeba wskazać, że nabycia prawa zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa nie legitymowała się stosownym dokumentem kreującym zarząd, to znaczy, że jednostka ta praw tych nie nabyła. Występujący w praktyce problem braku legitymowania się przez jednostki państwowe dokumentami o przekazaniu im terenu w formie prawem przewidzianej dostrzegł sam ustawodawca, który, 20 lipca 1988 r., poprzez dodanie ust. 2-4 do art. 87 uggwn umożliwił posiadaczom gruntów państwowych uregulowanie stanu prawnego gruntu i uzyskanie, np. decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - (Dz. U. Nr 24, poz. 170). W ten sposób ustawodawca stworzył możliwość uzyskania zarządu przez państwową osobę prawną i wykazanie się tym prawem na 5 grudnia 1990 r., tj. w dacie, z którą wiąże uwłaszczenie art. 200 ust. 1 ugn. W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem, to zarówno organ I instancji, jak i Minister Rozwoju trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego, w części dotyczącej gruntu oznaczonego jako obecna działka nr [...] pochodząca z działki nr [...] o pow. [...] m2. Mając to wszystko na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji