I SA/Wa 2085/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr KOC/988/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z 23 sierpnia 2023 r., nr KOC/988/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania A. W., dalej "Skarżąca", od decyzji nr SR-8252/SP/000298/01/2023 Prezydenta [...] z 17 stycznia 2023 r., odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją nr SR-8252/SP/000298/01/2023 z 17 stycznia 2023 r. Prezydent [...] odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką - M. S. Matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 18 stycznia 2019 r., wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. Z orzeczenie tego wynika, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponieważ jak wynikało z tego orzeczenie daty powstania niepełnosprawności nie dało się ustalić, organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390.; dalej "u.ś.r."). Decyzja ta została uchylona, decyzją Kolegium nr KOC/3369/S1722 z 16 listopada 2022r., z uwagi na brak podstaw do odmowy przyznania świadczenia z powodu wskazanego przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odmówił przyznania świadczenia. Organ ustalił, że Skarżąca nie pracuje, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie posiada prawa do żadnych świadczeń wypłacanych przez ZUS, a osoba niepełnosprawna wymaga opieki we wszystkich czynnościach życiowych (wywiad). Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie określił jednoznacznie czasu wykonywania zadań. Nie wspomniał również o możliwości pomocy w formie "Asystent osoby niepełnosprawnej". W ocenie organu I instancji, trudno jednoznacznie ocenić, czy sprawowana opieka ma charakter ciągły i długotrwały. Jednocześnie organ zauważył, że Skarżąca ma prawny obowiązek sprawowania opieki nad matką. Konieczność zaś sprawowania tej opieki nie zawsze stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym organ ustalił, że Skarżąca figuruje w CEIDG jako prowadząca działalność gospodarczą (status aktywna), co wyklucza przyznanie świadczenia. Odwołanie wniosła Skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Dokonując wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" organ wskazał na konieczność celowego, intencjonalnego zaprzestania wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Wyłączną przyczyną rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że brak zatrudnienia musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czyli stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia łub utrudnienia. Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W rozpoznawanej zaś sprawie, jak wynika z załączonej do akt sprawy odpowiedzi systemu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Skarżąca pod nazwiskiem S. prowadzi działalność gospodarczą, rozpoczętą w dniu 20 stycznia 2005 r. pod firmą A. S. "[...]". W rubryce status wpisano "aktywny" i nie odnotowano zaprzestania działalności. Dlatego organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego gdyż Skarżąca nie zaprzestała wykonywania pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała na zakres wykonywanej przez nią opieki nad matką podkreślając, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka "stała" w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Jej zdaniem nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, wskazanych wyżej. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie utraty dochodu z pracy. Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, na gruncie art. 2 Konstytucji R.P. (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzająca ustaw oparta na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani sią ono wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraty pracy. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach, ponieważ tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatycznie przyznawane, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun tę opiekę świadczy oraz bez badania zakresu koniecznej opieki. Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jaka występuje w rodzinie Skarżącej i doszedł do wniosku, że w Jej przypadku nie doszło do rezygnacji z wykonywanej pracy przez Skarżącą ponieważ w dalszym ciągu widnieje ona jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: A. S. "[...]". Działalność ta prowadzona jest od 2005 r., nie została zawieszona, co oznacza, że Skarżąca wypełnia dyspozycję art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nie wypełnia tym samym podstawowej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. "rezygnacji z pracy". Jak wynika ze skargi Skarżąca nie próbowała nawet podważyć tych ustaleń organu, a jedynie wskazywała, że zakres koniecznej opieki nad matką nie jest tak absorbujący aby nie mogła świadczyć pracy. Sąd oczywiście podziela wywody skargi, że świadczenie pomocy osobie niepełnosprawnej nie może pozbawiać opiekuna możliwości godnego życia, czy prawa do własnego wypoczynku. Jednakże w sytuacji w której opiekun nie zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej nie sposób przyjąć, że spełniona została przesłanka "rezygnacji z pracy". Tym samym, w ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów art. 17 u.ś.r., a wnioski jaki z niej wysnuł są logiczne i zasługują na akceptację Sądu. Skarga w ogóle nie odnosi się do kwestii podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnoszone w niej argumenty byłby istotne, ale w sytuacji w której organ odmówiłby przyznania świadczenia z powodu nie spełnienia przesłanki "stałej i długotrwałej opieki". Co prawda organ II instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł a powinien, o czym stanowią art. 80 i 107 § 3 kpa, gdyż jest to jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to uchybienie to nie ma istotnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ponieważ przepis art. 17 u.ś.r. wymaga łącznego spełnienia obu tych przesłanek. Koniunkcja ta powoduje, że nie spełnienie jednej z nich jest wystarczające do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa procesowego gdy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a). W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd nie stwierdził także aby zachodziły inne przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, które powinien brać pod uwagę z urzędu. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.