I SA/Wa 2058/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr KOA/4168/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO/Kolegium), po rozpoznaniu odwołania A. L. (dalej: skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B. K., utrzymało tę decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika, że w sprawie nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że aktywność zawodowa skarżącej ustała w 2017 r., a o niepełnosprawności matki skarżącej orzeczono dopiero w kwietniu 2023 r. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Nadto z ustaleń organu (m.in. z wywiadu środowiskowego) wynika, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą przy matce tylko potwierdza, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia a opieka nad matką jest sprawowana w sposób stały. Skarżąca wykonuje przy matce wszystkie czynności dnia codziennego. Ustalono także, że jedyną osoba zobowiązana również do alimentacji w stosunku do osoby wymagającej opieki nie ma faktycznej możliwości jej sprawowania przede wszystkim ze względu na stan zdrowia. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji co do kwestii daty powstania niepełnosprawności wskazując na ugruntowane w tej materii stanowisko sądów administracyjnych przemawiające na korzyść skarżącej. Finalnie Kolegium podało, że aby przyznać świadczenie o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest wystarczające ustalenie, że skarżąca rzeczywiście nie podejmuje pracy zawodowej, a konieczne jest wykazanie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. Wg SKO związek ten nie może być wywodzony wyłącznie z zakresu koniecznej opieki wynikającego z orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności lub z oświadczenia samej skarżącej. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę w której zarzuciła organowi: I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez: a) jego zastosowanie i przyjęcie, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – B.K. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez A. L., a stałą opieką nad matką, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wywiadu środowiskowego wynika, iż niepełnosprawna w stopniu znacznym wymagająca opieki matka A. L. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki, a pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a stałą opieką nad matką istnieje związek przyczynowo-skutkowy uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, b) zaniechanie dokonania przez organ wykładni celowościowej wymienionego powyżej przepisu, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów ww ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "kpa") poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie odnoszące się: a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia, oraz b) do stanu zdrowia B. K., która jest osobą wymagającą stałej opieki całodobowej, c) do braku możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia ze względu na sprawowaną przez nią opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - co skutkowało błędnym przyjęciem przez SKO (a także organ I instancji), że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowo- skutkowy, a w konsekwencji błędne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie uzasadnia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 i § 2 kpa poprzez brak realnej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez skarżącą z uwagi na fakt, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego z dnia 4 lipca 2023 r. zostało doręczone skarżącej tego samego dnia co decyzja organu I instancji z dnia 12 lipca 2023 r., tj. w dniu 14 lipca 2023 r., 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych w sprawie w zakresie objętym skargą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo, jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką. SKO twierdzi jednak, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką – mimo, tego, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą przy matce potwierdza, że nie ma ona możliwości podjęcia zatrudnienia, a opieka jest wykonywana w sposób całodobowy. Ponadto, jako wskazało SKO skarżąca wykonuje przy matce wszystkie czynności dnia codziennego. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zasadnie SKO przyjęło, że stanowisko organu I instancji w tej materii jest błędne. Należy podkreślić, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, uznaje się, że brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z wymienionego wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). W realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione było więc przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u matki skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko Kolegium (odnośnie do negatywnej decyzji organu I instancji) zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało jednak, że kluczową przesłanką przemawiającą za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką jest brak istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd stanowiska tego nie podziela. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Wbrew stanowisku SKO, w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Rację ma skarżąca, że SKO nie uwzględniło w swoim rozstrzygnięciu przesłanki dotyczącej "niepodejmowania pracy" w związku ze sprawowaną nad matką opieką, a jedynie skupiło się na "rezygnacji z zatrudnienia". W ocenie Sądu Kolegium błędnie uznało, że skoro skarżąca zakończyła aktywność zawodową w 2017 r., a o niepełnosprawności matki orzeczono dopiero w dniu 26 kwietnia 2023 r. to nie została spełniona ww. przesłanka. Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę całości ustaleń dokonanych przez organ I instancji (na podstawie dokumentów, wywiadów środowiskowych, zeznań itp.) i nie dostrzegło, że skarżąca po zakończeniu pracy w 2017 r. zarejestrowana była w latach 2017 – 2020 w urzędzie pracy i poszukiwała zatrudnienia (była realnie gotowa do podjęcia pracy). Nadto, od grudnia 2020 r., w związku ze śmiercią jej ojca (męża jej matki) oraz pogarszającym się stanem zdrowia jej matki, skarżąca zdecydowała o rezygnacji z poszukiwania pracy (jej podjęcia) i całkowicie poświęciła się opiece nad matką, która zgodnie z orzeczeniem orzecznika ZUS-u była niezdolna do samodzielnej egzystencji. Potwierdza to również bezsprzecznie fakt przeniesienia matki na stałe - już w 2020r. - do rodzinnego domu skarżącej by zapewnić jej całodobową opiekę. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ I instancji pozwalają jak najbardziej wnioskować, że w sprawie zachodzi związek pomiędzy tym, że skarżąca w 2020 r. zrezygnowała z podjęcia pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Należy także podkreślić, że zarówno organ I instancji jak i Kolegium w swoich rozstrzygnięciach nie podważyli faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką w sposób całodobowy, tj. wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego gdyż matka nie porusza się samodzielnie i jest pampersowana, wobec tego – w ocenie Sądu – niezrozumiała jest treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. SKO podało podstawy prawne, ustaliło stan faktyczny odpowiadający normie z art. 17 ust. 1 ustawy i odmówiło skarżącej wnioskowanego świadczenia – wbrew poczynionym przez siebie ustaleniom. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy, skarżąca jako zobowiązana do alimentacji względem matki, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej matka legitymowała się już orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a przy tym skarżąca sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres w jej ocenie nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia – a organ potwierdził ww. okoliczności w ramach wywiadu środowiskowego i zeznań świadków - to w sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy) jak i przepisów kpa (art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 7 oraz art. 80 i 10 § 1). Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy (w zw. z art. 135 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę, o ile nie ulegnie zmianie stan faktyczny, organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.