I SA/Wa 2048/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-80/22 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę.

M. J. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej, jako: KKU) z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-80/22 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2021 r. znak: WG-II.7532.1.8.2018.AL Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. działając z urzędu, zawiesił wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 22 września 2005 r., znak RR.IV.EL.77230/14-2/02/05 oraz zobowiązał strony postępowania - do przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po zmarłych: I. J., H. J., J. B. oraz A. J. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., winno być zawieszone do czasu ustalenia kręgu spadkobierców nieżyjących osób. Brak dowodów potwierdzających nabycie praw do spadku po zmarłych, niezbędne jest do ustalenia wszystkich stron postępowania i powiadomienia ich, zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 21 marca 2022 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r. Wojewoda Podlaski odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu wznowieniowego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 22 września 2005 r., znak RR.IV.EL.77230/14-2/02/05, w części uchylającej decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 27 marca 2002 r., znak: RR.IV.77230/l 4-2/02, potwierdzającą, że nieruchomości stanowiące mienie gminne, położone w obrębie [...], wymienione w tej decyzji, stały się z mocy prawa mieniem Gminy [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz odmawiającej potwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie [...] stała się z mocy prawa mieniem Gminy [...]. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na treść art. 97 § 2 K.p.a. Wskazał jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały przedłożone prawomocne postanowienia sądu w przedmiocie nabycia praw do spadku po zmarłych: I. J., H. J., J. B. oraz A. J., a także akty notarialne poświadczenia dziedziczenia ustawowego lub testamentowego po ww. osobach, a tym samym nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania, zatem brak jest podstaw do jego podjęcia. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem KKU utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu KKU wskazała, iż podstawę materialno-prawną decyzji komunalizacyjnej stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej, jako: ustawa z 1990 r.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie przepisów ustawy z 1990 r. jest jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel określonego mienia oraz tzw. gmina właściwa, tj. gmina, która nabyła określony składnik mienia Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. Inne podmioty mają przymiot strony, jeżeli wykażą, że przysługuje im określony tytuł prawny do danego mienia. Zdaniem KKU tak samo jak skarżąca nie powinna być pominięta jako strona w postępowaniu zakończonym uprzednią decyzją wznowieniową to - w ocenie KKU - wręcz tym bardziej nie powinni być pominięci w szczególności następcy prawni I. J., H. J., J. B. oraz A. J., zwłaszcza po wydaniu postanowienia wznowieniowego. Ww. strony mają także prawo z art. 15 K.p.a. do rozpatrzenia sprawy z ich udziałem w dwóch instancjach (a nie np. tylko w instancji odwoławczej). W rezultacie choćby następcy prawni I. J., H. J., J. B. oraz A. . w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia przez KKU mogliby o ile nie podważać takiego rozstrzygnięcia w kategoriach nieważności w związku z rażącym naruszeniem prawa w zakresie prawa do dwuinstancyjnego postępowania, to przynajmniej mieliby niewątpliwe prawo do żądania wznowienia postępowania tym razem na etapie rozstrzygnięcia KKU. KKU zwróciła uwagę, że dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Z uwagi, iż w niniejszej sprawie organ, na dzień wydania postanowienia, nie dysponował dowodem w postaci orzeczenia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku czy też sporządzonym przez notariusza aktem poświadczenia dziedziczenia co do następców prawnych I. J., H. J., J. B. oraz A. J. nie mógł ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Prowadzenie natomiast postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu wart. 10 § 1 K.p.a., stanowiłoby istotną wadę i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia Wojewody Podlaskiego. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania jest niezgodne z prawem. Organ bezprawnie zablokował toczące się od 3 lat postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 22 września 2005 r. (wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), którą uchylono decyzję komunalizacyjną Wojewody Podlaskiego z dnia 27 marca 2002 r., potwierdzono, że szereg nieruchomości będących mieniem gminnym z obrębu [...] stały się z mocy prawa mieniem Gminy [...] i odmówiono potwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w obrębie [...], stała się z mocy prawa mieniem Gminy [...]. Skarżąca podniosła, że w dniu 15 maja 2020 r. KKU uchyliła decyzję organu I instancji z dnia 30 lipca 2019 r. umarzającą postępowanie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania, lecz od tej pory w sprawie nic się nie dzieje, a w obrocie prawnym dalej funkcjonują wadliwe decyzje, które naruszają prawa skarżącej, ale także i interes publiczny. Skarżąca przedstawiła argumentację wskazującą na niezgodność z prawem decyzji komunalizacyjnej, podając, że w dacie komunalizacji była prawowitą właścicielką działki nr [...] o pow. [...] m² z przyległą drogą dojazdową na działce nr [...] o pow. [...] m². Skarżąca została jednak pominięta we wszystkich postępowaniach administracyjnych i podziałowych bez swojej winy, a zawieszenie trwającego od lat postępowania wznowieniowego narusza jej prawa. W ocenie skarżącej postanowienia spadkowe po I. i H. J., J. B. i A. J. nie mają związku z decyzją z dnia 22 września 2005 r. Sprawa skarżącej nie dotyczy bowiem działek ww. osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. skarżąca ustosunkowała się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11), przy czym należy uwzględnić szerokie rozumienie zwrotu "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc w tym zakresie poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. Organ administracji wszczynając postępowanie ma obowiązek ustalić krąg osób zainteresowanych w sprawie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie za art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 K.p.a. gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4 K.p.a., organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W tej sprawie należy uwzględnić okoliczności wynikające z decyzji KKU z dnia 15 maja 2020 r. nr KKU-159/19, a mianowicie, że po wydaniu decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 27 marca 2002 r. stwierdzającej m.in., że działka [...] przestała być własnością państwową, a stała się własnością gminy (decyzja komunalizacyjna), wyszło na jaw, że wskazana działka nie była jednak własnością państwową. Tę okoliczność ujawnili I. J. i H. J. Stąd Wojewoda Podlaski – po wznowieniu postępowania – decyzją z dnia 22 września 2005 r. ponownie rozstrzygnął sprawę. Decyzja ta została doręczona ww. osobom, jednak nie została doręczona skarżącej (skarżąca nie wiedziała o jej wydaniu). Skarżąca wnioskiem z 2018 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego właśnie decyzją z 22 września 2005 r. W obecnie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym stronami są niewątpliwie osoby biorące udział w postępowaniu zakończonym decyzją z 22 września 2005 r. Skoro organ w ponownie prowadzonym postępowaniu powziął informację o śmierci I. J., H. J., J. B. oraz A. J., to słusznie uznał, że należy ustalić ich następców prawnych. Prawidłowo zatem organ przyjął, że wszczęte postępowanie wznowieniowe musi toczyć się ze spadkobiercami po I. J., H. J., J. B. oraz A. J. Natomiast dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Organ administracji publicznej nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć tych kwestii. Z akt sprawy wynika, że następstwo prawne po zmarłych stronach nie zostało dotychczas ustalone w formie przewidzianej prawem. A zatem brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postepowania. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.