I SA/Wa 2044/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 czerwca 2022 r. nr KOC/2594/Op/22 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku A. R. , decyzją z 7 kwietnia 2022 r. nr OPS.RŚ.5102.7362.2022 przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od dnia 7 kwietnia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ze względu na ograniczone środki finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek nie może być uwzględniony w całości. Organ wskazał ile realizuje średnio miesięcznie świadczeń i jakimi środkami miesięcznie dysponuje na ten cel. Podał również, że średnia wysokość świadczenia wynosi 114 zł miesięcznie i kwota ta wystarcza tylko na częściowe zaspokojenie potrzeb życiowych osób i rodzin. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. R. , domagając się przyznania zasiłku w kwocie 300 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 8 czerwca 2022 r. nr KOC/3084/Op/22 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium obszernie omówiło, na tle przepisów o pomocy społecznej, zadania i istotę zasiłku celowego. Wskazało, że wysokość zasiłku celowego uzależniona jest od aktualnej sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc, zasadności zgłoszonej potrzeby, a także od wysokości posiadanych środków i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Z ustaleń Kolegium wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie pracuje dorywczo, nie ma dochodu, utrzymuje się z różnych form pomocy społecznej. W kwietniu 2022 r. wnioskodawca otrzymał dodatkowe wsparcie w postaci zasiłku okresowego w kwocie 388 zł oraz zasiłek celowy w łącznej kwocie 420,08 zł na doładowanie telefonu, zakup obuwia, zakup środków czystości, opłacenie energii elektrycznej. Kolegium wyjaśniło, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku ani takich możliwości finansowych, aby zaspokajać wszystkie potrzeby osób ubiegających się o przyznanie wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. , domagając się przyznania zasiłku w wyższej kwocie o 100 zł. Ponadto zarzuty skargi sprowadzają się do schematycznego podejścia do rozstrzyganego problemu i redagowania decyzji metodą "kopiuj-wklej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają ani norm prawa materialnego, ani przepisów postępowania, ani też nie przekraczają granic uznania administracyjnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że chociaż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 powołanej ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest natomiast stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc pochodząca ze środków publicznych winna być przeznaczana na przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, związanej, np. z bezrobociem i koniecznością poszukiwania pracy czy z orzeczonymi przeciwwskazaniami do wykonywania określonego rodzaju pracy w związku z ustalonym stopniem niepełnosprawności, a nie polegać na stałym zapewnianiu środków utrzymania. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 2001, nr 8, poz. 252), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Podkreślić nadto należy, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres stale udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania wynikającego z przepisu art. 11 jest na tyle istotne, że w przeciwnym wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych (Komentarz do art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej). Stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie miał on obowiązku przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości przez niego oczekiwanej, nie narusza prawa. Organ zasadnie wskazał, że okoliczność posiadania ograniczonych środków publicznych na pokrycie potrzeb pomocy społecznej czyni koniecznym takie nimi gospodarowanie, które umożliwi udzielenie takiej pomocy wszystkim uprawnionym. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi, bowiem nie może dać więcej, niż posiada. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, determinują treść rozstrzygnięcia. Zważyć także należy, że organ pomocy społecznej zaspokaja potrzeby również innych osób. Wobec tego nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań w pełnym zakresie, również nie każde żądanie skarżącego może być zaspokojone przez organ, tym bardziej, że skarżący objęty jest stałą pomocą w różnych formach. Zatem organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących koniecznego wsparcia finansowego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że żadne przepisy nie zobowiązują organu przy rozstrzyganiu jednostkowej sprawy z zakresu prawa pomocy do udowadniania kosztów związanych ze swoją działalnością. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem poprzez zbadanie czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, sformułowane jako kryteria ustawowe wynikające z powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Za prawidłowym rozstrzygnięciem organu przemawia również fakt regularnego korzystania przez skarżącego z pomocy ośrodka przyznawanej skarżącemu w formie różnych zasiłków. Zatem zakres uzyskiwanej przez skarżącego pomocy i systematyczność świadczeń z pomocy społecznej również przemawia za odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Fakt, że otrzymywane świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego, nie stwarza po stronie organu obowiązku pełnego zaspokojenia potrzeb skarżącego w wysokości przez niego oczekiwanej, bowiem świadczenia z pomocy społecznej mają charakterem subsydiarny. Skarżący winien wykazać aktywność w poszukiwaniu źródeł dochodów i nie może ograniczać się do roszczeniowej postawy wobec instytucji opieki społecznej, żądając dostarczania mu środków utrzymania. W ocenie Sądu roszczenia skarżącego wynikają z jego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić skarżącemu zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący regularnie objęty jest udzielaną pomocą społeczną. Tymczasem zadaniem pomocy społecznej nie jest przejęcie osób korzystających z pomocy na całkowite utrzymanie gminy. Ustawa o pomocy społecznej zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek zaspokajania w pełni oczekiwanych przez te osoby potrzeb i obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Osoby korzystające z pomocy winny bowiem przede wszystkim we własnym zakresie czynić starania w celu zapewnienia sobie bytu. Ośrodki pomocy społecznej mogą udzielać wsparcia tylko w takim zakresie, na jaki pozwalają im posiadane środki finansowe i potrzeby innych osób znajdujących się pod ich opieką. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo wyważyły interes społeczny i słuszny interes obywateli wypływający z treści art. 7 kpa i w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości wyższej niż przyznana kwestionowaną decyzją. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, co oznacza, że decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa ani przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem ograniczoną wysokość środków budżetowych pozostających w dyspozycji organu w kwietniu 2022 r., należy uznać za wiarygodną, albowiem faktem powszechnie znanym jest, że świadczenia są rozdzielane przy powszechnie znanym niedoborze środków, a w myśl art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Ponadto na akceptację takiego stanowiska organu ma również wpływ fakt, że skarżący regularnie korzysta z różnych form pomocy społecznej, co wynika z materiału aktowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).