I SA/Wa 204/23

Sygn. akt I SA/Wa 204/23 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. nr KOX/5529/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym orzeczeniem z 24 marca 2020 r., nr KOX/5529/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej "ugn") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej "ustawa zmieniająca"), po zapoznaniu się z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. Z. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest nieuzasadniona, umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent m. [...] pismem z 22 listopada 2018 r., wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej wskazanej nieruchomości gruntowej i równocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Użytkownik wieczysty złożył w terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że zgodnie z art. 78 ust. 1 i ust. 2 ugn aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium wskazało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 1 ust. 1 ust. 2 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 1 zmieniła ustawę o gospodarce nieruchomościami, a w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Organ wskazał, że wypowiedzenie dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 10 grudnia 2018 r. Właściciel nie wykazał, aby przed 1 stycznia 2019 r. wypowiedzenia zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym. Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości podlega umorzeniu, a opłata przekształceniowa równa jest opłacie dotychczasowej. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2020 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów: 1. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2. art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarżące Miasto wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wskazało, że stosując się do pouczenia zawartego w orzeczeniu złożyło sprzeciw do Sądu Rejonowego dla [...], który postanowieniem z 26 października 2021 r., sygn. akt [...] umorzył postępowanie. Na skutek złożonego zażalenia Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 27 października 2022 r., sygn. akt [...] uchylił postanowienie Sądu I instancji i odrzucił sprzeciw. Postanowienie Sądu Okręgowego zostało doręczone skarżącemu 19 grudnia 2022 r., a wniosek o przywrócenie terminu został złożony zgodnie z art. 87 § 1 ppsa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wskazało, że z przepisów art. 80 ust. 1 i -3 ugn wynika, że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie Kolegium traci moc, zaś wniosek użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn zastępuje pozew. Wniesienie w ustawowym terminie sprzeciwu od orzeczenia Kolegium wywołuje zatem podwójny skutek. Skutkuje bowiem przeniesieniem sprawy do sądu powszechnego, który zobligowany jest do rozpoznania sprawy od początku (rozpoznając wniosek użytkownika wieczystego jako pozew), a ponadto powoduje utratę mocy orzeczenia Kolegium. Zdaniem organu, zgodnie z przywołanymi przepisami ugn, nie jest możliwe skuteczne wniesienie jakiegokolwiek innego, niż sprzeciw, środka zaskarżenia od orzeczenia Kolegium, które utraciło moc (przestało istnieć w obrocie prawnym) z chwilą wniesienia od niego w ustawowym terminie sprzeciwu. Organ podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że użytkowanie wieczyste oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu mają charakter cywilny i należą do kognicji sądu powszechnego. Postanowieniem z 27 października 2022 r. Sąd Okręgowy w Warszawie jedynie odrzucił sprzeciw Miasta [...]. Nie było to zatem rozstrzygniecie o odrzuceniu pozwu w trybie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd odrzuci pozew jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna. Kolegium nie uzyskało również uzasadnienia powyższego postanowienia, z którego wprost wynikałoby przesądzenie braku dopuszczalności drogi sądowej w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, która w myśl art. 58 § 4 ppsa wiązałaby sąd administracyjny w zakresie konieczności rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia w trybie sądowoadministracyjnym. W ocenie organu skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek Kolegium o odrzucenie skargi jest niezasadny. Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 27 października 2022 r., sygn. akt [...] uchylił postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 26 października 2021 r. umarzające postępowanie i odrzucił sprzeciw. Sąd Okręgowy wskazał, że od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie służy sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn. Zgodnie z art. 58 § 4 ppsa sąd nie może odrzucić skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Ponadto zważyć należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Jednakże Kolegium nie dostrzega, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialnoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn (por. postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22). Orzeczenie Kolegium z 24 marca 2020 r. nie dotyczyło ustalania zasadności, czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz umorzenia postępowania, wobec czego sprzeciw od tego orzeczenia nie przysługiwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 kpa, poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego z 27 października 2022 r. Zważyć przy tym należy, że sprzeciw skarżącego z 28 maja 2020 r. Kolegium przekazało do Sądu Rejonowego dla [...] dopiero przy piśmie z 4 listopada 2020 r. Skarga jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust.1 niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2) Przepis art. 4 ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki i nie ustalił, czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta, stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego wielu podmiotów. Jak wynika z załączonego do wypowiedzenia operatu szacunkowego z 22 października 2018 r. oraz akt sprawy nieruchomość przy ul. Z. [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym zarówno Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz osób fizycznych. Zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym. Kolegium nie wskazało, czy i którym użytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej. Stanowisko organu, że właściciel nieruchomości okoliczności tej nie wykazał jest nieuprawnione, bowiem to na organie spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, a następnie jego oceny. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował próby ustalenia powyższej kwestii, np. zwracając się do Miasta [...] o przedstawienie dowodów doręczenia wypowiedzeń wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy, że ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie postępowania jasno je skonkretyzował. Nie można jednak przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Należy mieć na uwadze, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości, jako całości. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. Jak wyżej zaznaczono organ kwestii tej nie badał. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje uznaniem, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Z podanych wyżej przyczyn należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Orzeczenie zostało wydane także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.