I SA/Wa 2031/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z 1 września 2023 r., nr DSZ-V.4321.2.527.2022.AC/MK Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 stycznia 2022 r., nr 000619/2022 w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że 20 grudnia 2019 r. J. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W związku z zatrudnieniem ojca dziecka A. K. na terenie Niemiec wniosek przekazany został do Wojewody Zachodniopomorskiego - na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810). Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 21 sierpnia 2020 r., nr 12160/2020 odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r., na A. K.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że państwem właściwym do rozpatrzenia wniosku na zasadzie pierwszeństwa są Niemcy, gdyż A. K. był osobą aktywną zawodowo na terytorium Niemiec, a wnioskodawczyni była nieaktywna zawodowo na terytorium Polski. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni nie złożyła odwołania. W wyniku ponownej weryfikacji dokumentacji sprawy, Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że w okresie od 28 września 2020 r. do 19 lipca 2021 r. J. K. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. W związku w powyższymi ustaleniami Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 18 stycznia 2022 r. dokonał zmiany decyzji własnej z 21 sierpnia 2020 r. i w okresie od 1 października 2020 r. do 31 maja 2021 r. przyznał wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że z uwagi na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, należało traktować wnioskodawczynię jako osobę aktywną zawodowo w Polsce. Wobec powyższego Polska jest krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dziecko A. K. w okresie od 1 października 2020 r. do 31 maja 2021 r. i z uwagi na spełnianie przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przyznał prawo do wnioskowanych świadczeń. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K., Wskazała, że instytucja niemiecka zaprzestała wypłaty świadczeń, gdyż już nie zamieszkuje wraz z dzieckiem na terytorium Niemiec i nie jest tam aktywna zawodowo. Rozpoznając sprawę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wskazał, że Wojewoda wydając decyzję z 18 stycznia 2022 r. działał na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.), a także ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stosownie do art. 16 ust. 4 i 5 ustawy w przypadku, gdy wojewoda ustali, że osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego. Wskazane powyżej przepisy o koordynacji, tj. rozporządzenie nr 883/2004 i rozporządzenie nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Minister wskazał, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim.Oznacza to, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie (według uregulowań ww. rozporządzeń) już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Organ przytoczył treść przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo wykazał, że w sytuacji, gdy ojciec dziecka był osobą aktywną zawodowo na terytorium Niemiec, a wnioskodawczyni była osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Polski, państwem właściwym na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczeń, z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, były Niemcy. Zasadnym jest zatem orzeczenie o odmowie w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w Polsce, jako państwie właściwym w drugiej kolejności i przekazanie wniosku do instytucji niemieckiej celem jego rozpatrzenia i ustalenia uprawnienia do wnioskowanych świadczeń. W związku z powyższym w myśl powołanych przepisów, tj. art. 68 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 w Polsce, jako państwie właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych, lecz nie na zasadzie pierwszeństwa, mógłby przysługiwać wnioskodawczyni dodatek dyferencyjny, w przypadku, gdyby wysokość świadczenia byłaby wyższa od odpowiedniego świadczenia przysługującego w Niemczech. Natomiast w związku z ustaleniem, że w okresie od 28 września 2020 r. do 19 lipca 2021 r. wnioskodawczyni była osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, należało uznać, że Polska jest krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dziecko w okresie od 1 października 2020 r. do 31 maja 2021 r. stosownie do art. 68 ust. 1 lit b (i) rozporządzenia nr 883/2004. Minister zaznaczył, że przyznanie dodatku dyferencyjnego nie było możliwe w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 września 2020 r. ze względu na fakt, iż suma świadczeń możliwych do przyznania w Polsce w tym okresie była niższa niż wysokość świadczeń możliwych do przyznania za granicą. Natomiast w okresie, gdy ustawodawstwo polskie miało zastosowanie na zasadach pierwszeństwa (tj. od 1 października 2020 r. do 31 maja 2021 r.) wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, o którego przyznanie wnioskowała w Polsce. W odniesieniu do treści odwołania organ wskazał, że w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku wraz z wnioskiem została przekazana do instytucji właściwej w Niemczech, celem jego rozpoznania, tak jakby został złożony w niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń. Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożyła J. -.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 7, 77 i 80 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, dowolną ocenę dowodów, pominięcie okoliczności, że doszło do rozwiązania związku małżeńskiego pomiędzy skarżącą, a A. K. - wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2018 r., sygn. [...], sprawowania opieki i władzy rodzicielskiej przez skarżącą, błędne ustalenie, że członkiem rodziny jest były małżonek, który nie sprawuje opieki nad dzieckiem i nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego, mieszka za granicą i że jego miejsce zamieszkania ma wyznaczać stronie właściwość organu zagranicznego do załatwienia sprawy, a także błędne uznanie aktywności zawodowej strony od września 2020 r. w związku z przyznaniem stronie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 czerwca 2020 r. na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 września 2020 r., znak SKO.4111. 2068.2020, 2) art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. przepisami rozporządzenia nr 883/2004 oraz nr 987/2009, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że rozwiedziony małżonek, który nie sprawuje opieki nad dzieckiem, mieszka za granicą i nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego - jest członkiem rodziny i jego miejsce zamieszkania ma decydujące znaczenie w przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem odwołania była jedynie część decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 stycznia 2022 r., tj. odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Wynika to wprost z treści odwołania w którym w pkt 1 skarżąca wskazuje, że nie zgadza się decyzją odmawiającą prawa do świadczenia w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. Wprawdzie w pkt 2 odwołania wskazała, że częściowo nie zgadza się z decyzją przyznającą świadczenie za okres od 1 października 2020 r. do 31 maja 2021 r., jednakże jak podała w uzasadnieniu odwołania dlatego, że świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej od 1 czerwca 2020 r. Zarzuciła, że okres obejmujący przyznane świadczenie pielęgnacyjne "został skrócony w decyzji o cztery miesiące". Mieści się on więc w czasie, w którym odmówiono skarżącej świadczenia wychowawczego. Analiza odwołania oraz jego uzasadnienia nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotem odwołania było także ta część decyzji Wojewody (pkt 2 decyzji), w którym organ przyznał świadczenie. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia Minister uczynił przedmiotem odwołania całą decyzję Wojewody, tj. także w części, która orzekała o przyznaniu świadczenia, a która ze względu na niezłożenie od tej części decyzji odwołania stała się w powyższej części ostateczna. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do zakresu odwołania, to powinien wezwać skarżącą do jego sprecyzowania. Zważyć należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie w zakresie zaskarżonym odwołaniem), co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej (w zaskarżonej części), lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom. Odnośnie do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżąca podnosiła, iż jest rozwiedziona, a były mąż nie uczestniczy w wychowaniu córki. W skardze wskazała na naruszenie, m.in. art. 16 ustawy, zarzucając błędną wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do uznania, że rozwiedziony małżonek, który nie sprawuje opieki nad dzieckiem i mieszka za granicą jest członkiem rodziny skarżącej. Przepis art. 16 ustawy dotyczy postępowania z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do art. 2 pkt 15 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie nr 883/2004 oraz rozporządzenie nr 987/2009. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że gdy rodzice dziecka zamieszkują w różnych państwach członkowskich, zagadnienie prawa do świadczeń z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulują przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 67 tego rozporządzenia, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Art. 68 ust. 1 pkt a rozporządzenia stanowi, że w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów kolejność jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania. Powyższe rozporządzenie zawiera także definicję "członka rodziny". W myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie. Przepis art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia, stanowi, iż jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Zgodnie przy tym z art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia nr 883/2004, jeżeli na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Na zasadzie z kolei art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, jego przepisy stosuje się również do członków rodzin obywateli Unii Europejskiej. Wobec powyższych regulacji prawnych, w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego biologiczny ojciec dziecka powinien być traktowany jako członek rodziny. Ustawa regulująca zasady przyznawania świadczeń wychowawczych nie zawiera bowiem ani definicji legalnej rodziny, czy członka rodziny, ani też nie definiuje pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Wyjaśnić należy, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierała początkowo (w nieaktualnej już wersji) własną definicję legalną pojęcia rodziny. Definicja ta jednakże 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 1 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz.U.2019 poz. 924), została z tekstu ustawy usunięta. Usunięcie z ustawy definicji "rodziny", jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, było podyktowane wprowadzeniem do ustawy nowych rozwiązań, warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego. Aktualnie świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowej rodziny. Ustawodawca uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Skoro ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawierała definicji "członka rodziny", to zasadnym jest posłużenie się określeniem tego pojęcia zawartym w rozporządzeniu nr 883/2004. Jak wyżej wskazano, za członków rodziny dziecka uważa się, m. in. jego rodziców. Zgodnie zaś z zasadą pierwszeństwa, o której stanowi art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust.1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 w sytuacji, gdy matka dziecka w danym czasie nie pracuje i zamieszkuje z dzieckiem w Polsce, a ojciec dziecka zamieszkuje poza jej granicami i tam pracuje, to pierwszeństwo ma prawo miejsca zatrudnienia ojca. Z przyczyn wyżej podanych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ustawy w zw. ze wskazanymi przepisami rozporządzeń. Minister uznał, że z uwagi na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, należało traktować wnioskodawczynię, jako osobę aktywną zawodowo w Polsce. W związku z powyższym Polska jest krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dziecko A. K. w okresie od 1 października 2020 r. do 31 maja 2021 r. Wobec spełniania przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych organ przyznał prawo do świadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne od 28 września 2020 r. do 19 lipca 2021 r. Zarówno Wojewoda jak i Minister nie wskazali w uzasadnieniach swoich decyzji organu, który przyznał świadczenie pielęgnacyjne, daty decyzji, jej numeru. Co istotne skarżąca w odwołaniu od decyzji Wojewody powołała się na numer decyzji SKO. Akta sprawy również nie zawierają wspomnianej decyzji. Skarżąca natomiast zarzuca, że świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane nie od 28 września 2020 r., a od 1 czerwca 2020 r. - mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (bez wskazania jego siedziby) z 28 września 2020 r., znak SKO.4111.2068.2020. Znak decyzji wskazany w skardze koresponduje ze znakiem decyzji podanym w odwołaniu. Pomimo, ze skarżąca w odwołaniu podnosiła kwestię przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r. Minister w żaden sposób nie odniósł się do wskazanego zarzutu. Jest to o tyle istotne, że mogłoby mieć wpływ na ocenę, od jakiej daty należy uznać skarżącą za osobę traktowaną, jako aktywną zawodowo, a wobec tego od jakiej daty należy jej się świadczenie wychowawcze. Brak wspomnianej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu na podstawie dowodów zebranych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Dowody na które powołuje się organ i z których wywodzi skutki prawne powinny znajdować się w aktach sprawy. Należy podzielić stanowisko organów, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne w Polsce jest traktowana jak osoba aktywna zawodowo. Zgodnie z art. 1 pkt a) i b) rozporządzenia nr 883/2004 do celów stosowania niniejszego rozporządzenia określenie "praca najemna", czy też "działalność na własny rachunek" oznacza wszelką pracę lub sytuację równoważną, traktowaną jako taką do celów stosowania ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego Państwa Członkowskiego, w którym taka praca lub sytuacja równoważna ma miejsce. Stosownie do art. 6 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230) za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Z kolei zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251) renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, jeżeli niezdolność do pracy powstała w okresach pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pacy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735) bezrobotną jest osoba, która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyżej wskazanych regulacji wynika, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne jest traktowana jak osoba aktywna zawodowo. Jednakże, jak wyżej wskazano, w aktach sprawy brak jest decyzji wskazującej w jakim okresie skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Z wyżej wskazanych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.