I SA/Wa 2030/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr DSZ-V.4321.1.300.2022.AC/MK Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] stycznia 2022 r., nr [...] w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko A. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że 20 grudnia 2019 r. J. K. złożyła w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko A. K.. W związku z informacją, że ojciec dziecka A. K. jest osobą aktywną zawodowo na terenie Niemiec wniosek przekazany został do Wojewody Zachodniopomorskiego - na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390). Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 21 sierpnia 2020 r., nr 12161/2020 odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. na A.K.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z uwagi na fakt, że aktywność zawodowa występuje jedynie na terytorium Niemiec, natomiast na terytorium Polski brak jest aktywności zawodowej, zatem właściwym do rozpatrzenia wniosku na zasadzie pierwszeństwa są Niemcy. Wojewoda wskazał, że kwoty świadczeń przewidzianych w Niemczech są wyższe od kwoty, o którą wnioskodawczyni ubiega się w Polsce. Od powyższej decyzji nie zostało złożone odwołanie. W wyniku ponownej weryfikacji dokumentacji sprawy, Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że w okresie od 28 września 2020 r. do 19 lipca 2021 r. J. K. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. W związku w powyższymi ustaleniami Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 18 stycznia 2022 r. dokonał zmiany decyzji własnej z 21 sierpnia 2020 r. i w okresie od 1 października 2020 r. do 31 października 2020 r. przyznał wnioskodawczyni prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że z uwagi na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, należało traktować wnioskodawczynię, jako osobę aktywną zawodowo w Polsce. W związku z powyższym Polska jest krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dziecko A. K. w okresie od 1 października 2020 r. do 31 października 2020 r. i z uwagi na spełnianie przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przyznał prawo do wnioskowanych świadczeń. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K., Wskazała, że instytucja niemiecka zaprzestała wypłaty świadczeń, gdyż już nie zamieszkuje wraz z dzieckiem na terytorium Niemiec i nie jest tam aktywna zawodowo. Rozpoznając sprawę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23a ust. 3 i 4 ustawy w przypadku, gdy wojewoda ustali, że osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.). Akty te zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Minister wskazał, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Oznacza to, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie (według uregulowań ww. rozporządzeń) już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Organ przytoczył treść przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo wykazał, że w sytuacji, gdy ojciec dziecka był osobą aktywną zawodowo na terytorium Niemiec, a wnioskodawczyni była osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Polski, państwem właściwym na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczeń, z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, były Niemcy. Zasadnym jest zatem orzeczenie o odmowie w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. prawa do zasiłku rodzinnego w formie dodatku dyferencyjnego w Polsce, jako państwie właściwym w drugiej kolejności i przekazanie wniosku do instytucji niemieckiej celem jego rozpatrzenia i ustalenia uprawnienia do wnioskowanych świadczeń. W związku z powyższym w myśl powołanych przepisów, tj. art. 68 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 w Polsce, jako państwie właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych, lecz nie na zasadzie pierwszeństwa, mógłby przysługiwać wnioskodawczyni dodatek dyferencyjny w przypadku, gdyby wysokość zasiłku rodzinnego byłaby wyższa od odpowiedniego świadczenia przysługującego w Niemczech. Natomiast w związku z ustaleniem, że w okresie od 28 września 2020 r. do 19 lipca 2021 r. wnioskodawczyni była osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, należało uznać, że Polska jest krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dziecko w okresie od 1 października 2020 r. do 31 października 2020 r. stosownie do art. 68 ust. 1 lit b (i) rozporządzenia nr 883/2004. Minister wskazał, że z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni była osobą nieaktywną zawodową na terytorium Polski do 27 września 2020 r., a A. K. był aktywny zawodowo na terytorium Niemiec - Niemcy były krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. Natomiast, w okresie gdy J. K. traktowano jako osobę aktywną zawodowo na terytorium Polski, pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie instytucji polskiej. Minister zaznaczył, że przyznanie dodatku dyferencyjnego nie było możliwe w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 września 2020 r. ze względu na fakt, iż suma świadczeń możliwych do przyznania w Polsce w tym okresie była niższa niż wysokość świadczeń możliwych do przyznania za granicą. Natomiast w okresie, gdy ustawodawstwo polskie miało zastosowanie na zasadach pierwszeństwa (tj. od 1 do 31 października 2020 r.) po zweryfikowaniu dochodu rodziny ustalono, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, o których przyznanie wystąpiła w Polsce. Organ powołał treść art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 5 oraz art 19 ust 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących celu świadczenia, osób uprawnionych do jego pobierania, kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia i weryfikacji świadczeń. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informacja o sposobie rozpatrzenia niniejszego wniosku została przekazana do instytucji właściwej w Niemczech, celem jego rozpoznania, tak jakby został złożony w niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń. Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożyła J. -.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 7, 77 i 80 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, dowolną ocenę dowodów, pominięcie okoliczności, że doszło do rozwiązania związku małżeńskiego pomiędzy skarżącą a A. K. - wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2018 r., sygn. [...], sprawowania samodzielnej opieki przez skarżącą, błędne ustalenie, że członkiem rodziny jest były małżonek , który nie sprawuje opieki i władzy na dzieckiem i nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego, mieszka za granicą i że jego miejsce zamieszkania ma wyznaczać stronie właściwość organu zagranicznego do załatwienia sprawy, a także błędne uznanie aktywności zawodowej strony od września 2020 r. w związku z przyznaniem stronie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 czerwca 2020 r. na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 września 2020 r., znak SKO.4111. 2068.2020, 2) art 3 pkt 16 i art 23a ustawy o świadczenia rodzinnych w zw. przepisami rozporządzeń nr 883/2004 oraz nr 987/2009, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że rozwiedziony małżonek, który nie sprawuje opieki nad dzieckiem, mieszka za granicą i nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego - jest członkiem rodziny i jego miejsce zamieszkania ma decydujące znaczenie w przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem odwołania była jedynie część decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 stycznia 2022 r., tj. odmawiająca skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego - pkt 1 decyzji. Przedmiotem odwołania nie były więc pkt 2 i 3 decyzji Wojewody, w których organ przyznał zasiłek za okres od 1 do 31 października 2020 r. oraz dodatek do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia Minister uczynił przedmiotem odwołania całą decyzję Wojewody, tj. także w części, która stała się ostateczna. Skarżąca do odwołania załączyła także dwa dokumenty w języku niemieckim, które nie zostały przetłumaczone na język polski (tak jak inne dokumenty złożone do akt sprawy organu) i do których organ odwoławczy nie odniósł się. Zważyć należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie w zakresie zaskarżonym odwołaniem), co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej (w zaskarżonej części), lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom. Odnośnie do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżąca podnosiła, iż jest rozwiedziona, a były mąż nie uczestniczy w wychowaniu córki. W skardze wskazała na naruszenie, m.in. art. 3 pkt 16 i art. 23a ustawy, zarzucając błędną wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do uznania, że rozwiedziony małżonek, który nie sprawuje opieki nad dzieckiem i mieszka za granicą jest członkiem rodziny skarżącej. Podnieść jednakże należy, że 13 lipca 2021 r. zmienił się przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych (na mocy ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny - Dz. U. z 2021 r., poz. 1162). W przepisie art. 23a ust. 1 i ust. 2 dodano słowo "rodzic dziecka". Zgodnie z nowym brzmieniem art. 23a ust. 1 ustawy w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy wojewodzie. Stosownie do art. 23a ust. 2 ustawy w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokument, w tym informacje dotyczące sprawy. Podkreślić należy, że przepisy art. 23a ust. 1 i 2 ustawy określają zakres podmiotowy oraz okoliczności, w których odpowiednio znajdują bądź mogą znajdować zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. We wcześniejszej regulacji powyższych przepisów nie było słowa "rodzic dziecka". Pojęcie "rodzic dziecka" mieści się w zakresie definicji "rodziny" zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy. Biologiczni rodzice powinni być traktowani, jako członkowie rodziny w myśl rozporządzenia nr 883/2004. Z zgodnie z art. 1 lit. i) tego rozporządzenia "członek rodziny" oznacza: każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia, wskazując także, że ustawodawstwo unijne odsyła do przepisów krajowych. W aspekcie zaś definicji legalnej "rodziny" zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy jej członkiem jest niewątpliwie "rodzic dziecka", przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań, w szczególności, aby był to rodzic wspólnie zamieszkujący, prowadzący wspólne gospodarstwo domowe, czy też uczestniczący w wychowaniu dziecka. Przed nowelizacją art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy dokonywano oceny, czy rodzic dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem objęty jest treścią przedmiotowej regulacji. Aktualna treść przepisu rozwiewa w tym względzie wszelkie wątpliwości. Wobec tego przez pojęcie rodzica dziecka w rozumieniu art. 23a ust.1 i ust. 2 ustawy należy rozumieć takiego rodzica dziecka, który przebywa poza granicami RP, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem i drugim z jego rodziców, w tym rodzica, który rozwiódł się z drugim rodzicem dziecka, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia wyżej wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia. Minister wskazał, że z uwagi na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, należało traktować wnioskodawczynię, jako osobę aktywną zawodowo w Polsce. W związku z powyższym Polska jest krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na dziecko A. K. w okresie od 1 do 31 października 2020 r. Wobec spełniania przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych organ przyznał prawo do wnioskowanych świadczeń. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne od 28 września 2020 r. do 19 lipca 2021 r. Zarówno Wojewoda jak i Minister nie wskazali w uzasadnieniach swoich decyzji organu, który przyznał świadczenie pielęgnacyjne, daty decyzji, jej numeru. Akta sprawy również nie zawierają wspomnianej decyzji. Skarżąca natomiast zarzuca, że świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane nie od 28 września 2020 r., a od 1 czerwca 2020 r. - mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (bez wskazania jego siedziby) z 28 września 2020 r., znak SKO.4111.2068.2020. Jest to o tyle istotne, że mogłoby mieć wpływ na ocenę, od jakiej daty należy uznać skarżącą za osobę traktowaną, jako aktywną zawodowo, a wobec tego od jakiej daty należy jej się zasiłek rodzinny. Brak wspomnianej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu na podstawie dowodów zebranych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Dowody na które powołuje się organ i z których wywodzi skutki prawne powinny znajdować się w aktach sprawy. Należy podzielić stanowisko organów, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne w Polsce jest traktowana jak osoba aktywna zawodowo. Zgodnie z art. 1 pkt a) i b) rozporządzenia 883/2004 do celów stosowania niniejszego rozporządzenia określenie "praca najemna", czy też "działalność na własny rachunek" oznacza wszelką pracę lub sytuację równoważną, traktowaną jako taką do celów stosowania ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego Państwa Członkowskiego, w którym taka praca lub sytuacja równoważna ma miejsce. Stosownie do art. 6 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230) za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Z kolei zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251) renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, jeżeli niezdolność do pracy powstała w okresach pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pacy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735) bezrobotną jest osoba, która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyżej wskazanych regulacji wynika, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne jest traktowana jak osoba aktywna zawodowo. Jednakże, jak wyżej wskazano, w aktach sprawy brak jest decyzji wskazującej w jakim okresie skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Z powyżej wskazanych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.