I SA/Wa 2020/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie domu opieki społecznej bez zezwolenia oddala skargę.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wymierzającą Fundacji [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób, w obiekcie zlokalizowanym pod adresem ul. [...],[...][...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...][...] stycznia 2019 r. udzielił upoważnienia nr [...] do przeprowadzenia kontroli doraźnej, mającej na celu sprawdzenie, czy pod adresem ul. [...],[...][...], prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez zezwolenia wojewody. Czynności kontrolne przeprowadzono w asyście funkcjonariuszy Policji [...] stycznia 2019 r. Organ opisał wyniki oględzin i wskazał, że [...] lutego 2019 r. przekazano stronie protokół z kontroli sporządzony [...] lutego 2019 r., do którego zgłoszone zostały zastrzeżenia. Część zastrzeżeń została przyjęta przez organ, a co do pozostałych zastrzeżeń organ wyjaśnił stronie przyczyny ich nieuwzględnienia. Strona odmówiła podpisania poprawionego protokołu. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. wymierzył Fundacji [...] karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, w związku z prowadzeniem bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, uznając, że w sprawie wypełniona została dyspozycja przepisu art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w placówce przebywa [...] osób w podeszłym wieku na pobyt całodobowy (w protokole kontroli odnotowano [...] osób, jednak według twierdzeń przedstawicieli strony zawartych w zastrzeżeniach do protokołu w budynku Fundacji przebywa [...] osób całodobowo, a [...] osób jest przyjętych na pobyt dzienny). Osobom tym świadczy się usługi bytowe i opiekuńcze. Strona nie kwestionowała, że w budynku Fundacji świadczona jest opieka dzienna i całodobowa. Fundacja wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 67 ustawy o pomocy społecznej i podkreślił, że wymienione przepisy wyliczają w sposób enumeratywny wymogi, po spełnieniu których wojewoda wydaje zezwolenie. Podmiot prowadzący placówkę, który nie spełnia wskazanych wymogów, nie uzyskuje zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności. Z kolei w myśl art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku prowadzenia przez podmioty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy (tj. jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne, osoby fizyczne), w ramach działalności statutowej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, stosuje się m.in. art. 67 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, w której przebywa nie więcej niż 10 osób, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Minister podkreślił, że ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że Fundacja [...], nieposiadając zezwolenia wojewody, prowadzi w ramach działalności statutowej placówkę, w której przebywa na pobyt całodobowy [...] osób w podeszłym wieku, którym całodobowo świadczone są usługi opiekuńcze i bytowe, czym wypełnia dyspozycję art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Strona wprawdzie złożyła wniosek o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie placówki, jednak przed jego uzyskaniem nie powinna takiej placówki prowadzić. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie są działania strony lub ich brak w kierunku zalegalizowania działalności, lecz działalność faktycznie prowadzona, wyczerpująca dyspozycję określoną przez art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Minister przytoczył wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 549/13, gdzie podkreślono, że art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest przepisem kreującym uznanie administracyjne, lecz wprost wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia przez organ, że działalność danego podmiotu mieści się w dyspozycji ww. przepisu - organ ten ma bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie z literą prawa podmiot zainteresowany prowadzeniem palcówki zapewniającej całodobową opiekę powinien najpierw spełnić wymogi zawarte w art. 67 i 68 ustawy, a uzyskawszy zezwolenie wojewody, przyjmować mieszkańców do placówki - nie na odwrót. Minister odniósł się ponadto szczegółowo do podnoszonych w odwołaniu zarzutów uznając, że są one bezzasadne. Fundacja [...] w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie Fundacji [...] za podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia od wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy zgodnie z tym przepisem obowiązek ten dotyczy wyłącznie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, do których Fundacja nie należy, 2) naruszenie przez organ art. 365 § 1 kpc poprzez jego niezastosowanie polegające na całkowitym zlekceważeniu postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] sygn. akt [...] Ns-Rej KRS: [...] z dnia [...] lutego 2019 r. pomimo, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, 3) naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa oraz art. 7a i b kpa polegające na ukaraniu skarżącej karą pieniężną w sytuacji, gdy Starosta [...] nie znajduje podstaw prawnych do podejmowania działań przez Wojewodę [...], a Sąd Rejonowy [...] w [...] po przeanalizowaniu zarzutu nielegalności, w tym zarzutu prowadzenia placówki bez wymaganego zezwolenia stwierdza legalność działania Fundacji i brak obowiązku uzyskania zezwolenia. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo umorzenie postępowania, o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie Fundacji [...] kary pieniężnej za prowadzenie w [...], przy ul. [...], bez zezwolenia wojewody, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób. Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 poz. 1508 ze zm.) przywoływanej dalej "u.p.s."., zgodnie z którym "kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł"; Istotne zatem jest, czy w danym obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu całodobowo usług opiekuńczych i bytowych na rzecz ww. osób, a także ilość osób na rzecz których jest ona prowadzona, a nadto czy dzieje się to w warunkach braku stosownego zezwolenia udzielanego przez właściwego wojewodę. Tego rodzaju działalność podlega bowiem reglamentacji stosownie do art. 67 ust. 1 powołanej ustawy. W tym zakresie ustalenia stanu faktycznego, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, zostały poczynione prawidłowo i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena nie wykracza poza uregulowaną w art. 80 kpa zasadę swobodnej ich oceny. Nie kwestionowaną bowiem okolicznością jest, że w [...] przy ul. [...], w ramach własnej działalności Fundacja [...] prowadziła działalność polegającą na świadczeniu usług opiekuńczych i bytowych osobom w podeszłym wieku. Powyższe potwierdza przeprowadzona [...] stycznia 2019 r. kontrola placówki dokonana przez inspektorów Wydziału Polityki Społecznej WUW w [...], z której protokół znajduje się w aktach sprawy. Istotnym jest, że prawidłowości powyższych ustaleń co do faktu przebywania podopiecznych w placówce, ich stanu zdrowia, a także świadczonej im przez osoby zatrudnione przez Fundację pomocy oraz opieki, Skarżąca co do zasady nie zaprzeczyła. Skarżąca zgłaszała co prawda zastrzeżenia co do ilości osób, które przebywały w czasie kontroli w budynku. Kwestionuje jednakże głównie poczynione w oparciu o nie konkluzje organów i wyprowadzone z nich wnioski, co do zaistnienia hipotezy ujętej w art. 130 ust. 2 u.p.s. Wywodzi mianowicie, że nie miała obowiązku uzyskiwania na prowadzoną działalność zezwolenia wojewody, z uwagi na to, że usługi opiekuńcze przez nią świadczone nie polegają na prowadzeniu placówki całodobowej opieki w rozumieniu art. 67 powołanej ustawy, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a takim podmiotem Fundacja nie jest. Zarzuca ponadto, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że legalność prowadzenia przez Fundację działalności skontrolowana została przez Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział [...] Krajowego Rejestru Sądowego, który to sąd postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. odmówił orzeczenia niezgodności działania Fundacji z przepisami prawa. Zważywszy na to stanowisko zauważyć należy, że przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona, ale dopiero po uzyskaniu zezwolenia wojewody. W przypadku prowadzenia przez Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, w ramach działalności statutowej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, na osobach tych również ciąży obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, co wynika z przepisu art. 69 ust. 1 ups. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca Fundacja prowadzi placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ups, co wynika z twierdzeń Fundacji, protokołu kontroli oraz ze wszystkich innych okoliczności sprawy. Nie budzi również wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Fundacja [...] nie posiadała zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki w [...] przy ul. [...]. W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo wydał decyzję nakładającą na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Sąd zauważa, że podjęcie bez wymaganego zezwolenia działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku zagrożone jest dolegliwą sankcją administracyjną, co podyktowane jest troską ustawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz koniecznością zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Z przepisów art. 130 ust. 2 i art. 131 ust. 1 i 2 ups wynika, że wymierzając tego rodzaju karę organ, po stwierdzeniu stanu rzeczy opisanego w art. 130 ust. 2 ups, miał obowiązek nałożenia kary w stałej wysokości na podmiot prowadzący placówkę. Powołane wyżej przepisy nie dawały bowiem organowi żadnego luzu decyzyjnego, jeżeli chodzi o ocenę celowości nałożenia kary, czy też miarkowania wysokości kary, w zależności od rodzaju podmiotu prowadzącego działalność, rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miała wyłącznie okoliczność, że podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ups, w dacie wymierzenia kary nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 ups istotne znaczenie miało jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie, czy też zezwolenia tego nie posiadał. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji