I SA/Wa 2006/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. [...] ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z działki nr [...]), jako zajętej pod drogę publiczną, kategorii gminnej – ul. [...]. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), własności nieruchomości położonej w [...], gm. [...] 1991 r., oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...]) jako działka nr [...] (z podziału działki nr [...]), jako zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Właścicielami powyższej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. byli małżonkowie A. i S. M., a ich prawo ujawnione jest w dziale II prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Wedle wnioskodawcy ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg publicznych (lokalnych miejskich) uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. [...]Nr [...] poz. [...]), gdzie wymieniona była pod pozycja nr [...] załącznika nr [...] do uchwały jako ulica [...] (boczna) oznaczona nr drogi [...] . Obecna jej nazwa nadana została zaś uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] w sprawie nadania nazw ulic w [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości. Nie kwestionując faktu urządzenie na dzień [...] grudnia 1998 r. w obszarze projektowanej do wydzielania działki nr [...] drogi – ul. [...], organy wskazywały, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie sposób stwierdzić, że w ww. dacie była ona zaliczona do kategorii dróg publicznych, co stanowi jedną z trzech przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, których łączne spełnienie warunkuje przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętej drogą na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownej uchwały zaliczającej ją przed 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych. W myśl zaś art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), droga publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Wprawdzie w składanych przez Gminę [...] pismach podnoszono, że ww. ulica jest tożsama z drogą, która w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oznaczona została jako lokalna droga miejska o nr [...] z nazwą [...] (boczna), niemniej ze względu na brak załącznika mapowego do tej uchwały nie sposób stwierdzić, której z szeregu dróg na terenie [...] (stanowiącego wówczas dzielnicę [...] ) noszących również tę samą nazwę ona dotyczy. Zwracano przy tym uwagę, że nadanie nazwy ul. [...] (uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1986 r.) nastąpiło przed podjęciem uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] . Zatem, gdyby miała ona dotyczyć ul. [...] , znaleźć to winno odzwierciedlenie w jej treści. Z kolei szkic sytuacyjny ulicy [...] , stanowiący załącznik do uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] , nie zawiera numerycznego oznaczenia dróg. Na nadesłanej zaś przez Gminę [...] mapie [...], numerem [...] (odręcznie naniesionym) obok oznaczono także inne drogi łączące się z ulice [...], które pierwotnie również nosiły nazwę ul. [...] (boczna). Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, jak ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] jak i przerzuceniu inicjatywy dowodowej na odwołująca się Gminę , w sytuacji w której to na organie ciąży obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy; a także zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącej skoro organ podnosi argument, że nie wykazano na podstawie wykazu dróg stanowiącego załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] by ulica [...] została w niej wymieniona to powinnością organu było wyjaśnienia o jaką ulicę w tym wykazie się rozchodzi. Oczywistym jest bowiem, że w miejscowości o typowo wiejskim charakterze – a takim był [...] wchodzący w 1987 r. w skład [...] – nie nadawano poszczególnym ulicom (odnogom) nazw własnych, a nieruchomości oznaczono tylko i wyłącznie za pomocą nadania numerów poszczególnych domostw, oznaczając domy i ulice przy których się one znajdują oznaczeniem np. ul.[...] boczna. Podnosiła przy tym , że organ drugiej instancji nie zauważył, że do uchwały nadającej nazwę ul. [...] dołączono wykaz graficzny, który dokładnie i jednoznacznie precyzuje przebieg tej ulicy pokrywający się w 100% z położeniem rzeczonej działki. Nie wyjaśnił także, dlaczego nie dał wiary oświadczeniu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z [...] lutego 2015 r., w którym poprzedni zarządca drogi wyraźnie i jednoznacznie oświadcza, ze obecna ulica [...] stanowi pas drogi publicznej. Zaniechał również zwrócenia się do następcy organu który podjął w 1987 r. uchwałę jakie konkretnie ulice (działki) zostały nią objęte, skoro w załączniku użyto niejednoznacznego zwrotu ulica boczna. W oparciu o tak sformułowane i umotywowane zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem owego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Przy czym nie chodzi w tym wypadku o każdą drogę - rozumianą jako ciąg komunikacyjny - ale wyłącznie taką, która miała wówczas status drogi publicznej. Ten zaś uzyskiwała ona w procedurze przewidzianej w ustawie z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie bowiem z definicją drogi publicznej zawartej w art. 1 tej ustawy, jest nią droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu przywoływanej ustawy, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Zdaniem skarżącej w status drogi publicznej ul. [...] w [...] (będącym przed 1991 r. dzielnicą [...] ), uzyskała na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...], gdzie pod pozycją nr [...] załącznika nr [...] wymieniona była jako ulica [...] (boczna) o nr[...] . Z tym stanowiskiem jednak nie sposób się zgodzić. Jak zasadnie zauważał Minister, w dacie podejmowania uchwały droga stanowiąca obecnie ul. [...] funkcjonowała już pod tą właśnie nazwą. Uzyskała ją bowiem na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1986 r. nr [...], która z kolei weszła w życie z dniem jej podjęcia (pkt 4 uchwały). Logiczną zatem konsekwencja tego stanu rzeczy jest, że pod ww. nazwą winna być ona także wykazana w uchwale z 31 marca 1987 r., jeśli nią miałaby być objęta. Co istotne przy tym, tożsamości tych dróg nie potwierdza założona w listopadzie 1987 r. metryka drogi -ul. [...], która w swej treści w ogóle nie wymienia jej kategorii. Nie zawiera również numerycznego jej oznaczenia. Jeśli z kolei wziąć pod uwagę, że na terenie [...], w dacie podejmowania przez Wojewódzką Radę Narodową w [...] uchwały zlokalizowanych było 11 dróg oznaczonych jako ul. [...] boczna (vide wykaz ulic w miejscowości [...] – k. 122 akt administracyjnych), z których część (jak np. ul. [...]) również miała być oznaczona nr [...] -vide przekazana rzez [...] mapa z naniesionymi na niej odręcznie numerami dróg (k.125 akt administracyjnych ), nie sposób przyjąć, że w uchwale z 1987 w rzeczywistości ujęto ul. [...]. Tyle tylko, że opisano ją nieadekwatną nazwa własną. Skoro zatem nie zostało wykazane, że przedmiotowa droga na dzień 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał decyzję organu wojewódzkiego w mocy. Aczkolwiek błędnie przy rozstrzyganiu sprawy organ pierwszej instancji poza ww. okolicznością skupiał swoją uwagę także na kwestii publicznoprawnego władania gruntem. Ta bowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sposób oczywisty traci na znaczeniu, gdyż byłaby istotna jedynie wówczas gdyby na nieruchomości stanowiącej własność prywatną zlokalizowana była droga mającą status drogi publicznej. Wbrew temu co twierdzi Gmina zgromadzony w aktach materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stąd zbędnym było czynienie – jak chciałby tego skarżąca- dodatkowych ustaleń pod kątem weryfikację intencji Wojewódzkiej Rady Narodowej podejmującej uchwałę nr [...], celem zbadania, czy zamiarem owego organu było ujęcie w niej przedmiotowej drogi nie mogło wnieść do sprawy nic nowego. Publicznego charakteru drogi nie może się bowiem opierać na domniemanej woli nadania jej takiego statusu, ale musi on znajdować potwierdzenie w akcie status ów w sposób wyraźny kreującym, podjętym w procedurze przewidzianej przepisami ustawy o drogach publicznych, przez uprawniony ku temu organ. Takiego natomiast w sprawie brak. Z tych względów zarzutu naruszenia przez Ministra art. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., motywowany brakiem przeprowadzenia w ww. zakresie dodatkowych ustaleń nie mógł okazać się skuteczny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.