I SA/Wa 2002/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi A. S., Z. S., B. S., H. J., P. S. i A. Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. nr KOC/3659/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 6 czerwca 2022 r. nr KOC/3659/Go/20 stwierdziło, że wszczęte na wniosek M. S. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 26 sierpnia 1963 r. nr GT.III-II-6/K/161/63 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg [...] nr hip. [...] i [...], z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] róg [...], dawny nr hip. [...] i [...] stanowiła własność W. S. w 8/16, A. N. w 4/16, B. S. w 3/16 i M. S. w 1/16. Nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. W. S. 24 listopada 1948 r. wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, zgodnie z którym dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z 26 sierpnia 1963 r. odmówiło W. S., A. z F. N., B. S. i M. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. Orzeczenie doręczono 28 sierpnia 1963 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy - k. 27 teczka KOC/2980/Go/05). 24 lipca 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął, przekazany przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosek M. S. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 26 sierpnia 1963 r., który wpłynął do Prezydenta m.st. Warszawy 7 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że podjęło czynności celem ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli ww. nieruchomości. Postępowanie zostało w 2007 r. zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r. nr KOC/3659/Go/20. Kolegium zaznaczyło, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. SKO w Warszawie wskazało, że z akt sprawy wynika, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 26 sierpnia 1963 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej doręczone zostało 28 sierpnia 1963 r. (dowód doręczenia k. 27 akt KOC/2980/Go/05). Wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do Prezydenta m.st. Warszawy 7 lipca 2005 r. (k. 17 akt KOC/2980/Go/05), a więc po upływie ponad czterdziestu dwu lat od daty doręczenia orzeczenia Tym samym w ocenie organu nadzoru, w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. A. S., Z. S., B. S., H. J., P. S., A. N. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 i § 2 oraz w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, ukierunkowanego na wydanie decyzji stwierdzającej jedynie wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a ), ale nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność tejże decyzji (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), tym samym, że decyzja stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa może zapaść jedynie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, uregulowanego w art. 156 k.p.a. i następne; w wyniku czego organ uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżących jako postępowanie jedynie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, zostało umorzone w całości z mocy prawa; - podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów powinna doprowadzić organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony to zakres tego żądania określa przedmiot oraz granice sprawy administracyjnej, a nadto, że na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie odrębne od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; z tego też względu art. 158 § 2 k.p.a. nie tylko może, ale wręcz powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ukierunkowanej na wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa; ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucono naruszenie: 2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP - wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie jest możliwe wszczęcie oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat - podczas gdy norma wywodzona z art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu po 16 września 2021 r.) w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 158 § 3 k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że organ powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne objęte żądaniem może po 16 września 2021 r. być dalej prowadzone w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana decyzji dekretowej z naruszeniem prawa oraz w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.; oraz będące wynikiem naruszeń o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej, 3) art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z 26 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 30 i art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. nr 36 poz. 341 ze zm.) (dalej również jako "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zatem że wniosek skarżących wszczynający to postępowanie został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego poprzednikom prawnym skarżących, podczas gdy z tych przepisów wynika, że aby ów 30-letni termin rozpoczął swój bieg, decyzja powinna zostać doręczona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, albowiem jedynie takie doręczenie wywołuje skutki prawne z nim związane - podczas gdy z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że orzeczenie zostało doręczone przez organ dekretowy pod niewłaściwy adres, tj. ul. [...] w S., a potwierdzenie doręczenia podpisane przez nieznaną osobę w sytuacji, gdy dawna właścicielka we wniosku dekretowym z 4 listopada 1948 r. wskazała swój inny adres, tj. ul. [...] w S., który to adres do doręczeń został przez nią potwierdzony w piśmie do organu dekretowego z 18 czerwca 1949 r. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 26 sierpnia 1963 r. zapadło na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jego doręczenie nastąpiło w dniu 28 sierpnia 1963 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się aktach administracyjnych sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, odnosząc się do zarzutów skargi, że istotnie przedmiotowe orzeczenie doręczono pod adres ul. [...] w S. Dawna właścicielka wskazywała zaś adres ul. [...] w S. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotowe orzeczenie weszło do obrotu prawnego, o czym świadczy m.in. okoliczność, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wnioskiem z 18 września 1963 r. wystąpiło do Sądu Powiatowego dla Warszawy – [...] Wydział [...] Ksiąg Publicznych o wpisanie własności nieruchomości ozn. hip. [...] i [...] do Księgi Wieczystej. Jak wynika z akt sprawy Sąd Powiatowy dla Warszawy – [...] Wydział [...] Ksiąg Publicznych postanowieniem z dnia 23 września 1963 r. nr GT-III-II-6/K/16163 po rozpoznaniu wniosku dokonał wpisu prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Poza sporem jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy zgłoszony 24 lipca 2005 r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. Z uwagi na stan faktyczny w sprawie analizie Sądu podlegało także ewentualne naruszenie przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisów art. 2, art. 21, art. 64 ust.1 i 2 oraz art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady równości, zasady ochrony prawa własności, zasady wynagradzania szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej oraz reguły nieretroakcji. Wskazać należy, że sprawie niniejszej zarzuty skargi i prokonstytucyjne argumenty muszą być, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. W nawiązaniu do kwestii niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą , zdaniem sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Chybione są wobec tego zarzuty, że skoro niedopuszczalne jest procedowanie w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej to w sprawie mamy do czynienia z żądaniem stwierdzenia wydania tej decyzji administracyjnej (orzeczenia) "z naruszeniem prawa". Strona skarżąca w istocie domaga się prowadzenia postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten, w ocenie Sądu, zmierza do obejścia prawa tj. art. 2 ust. 2 ustawy. Niezasadne jest zatem wywodzenie, że w procedurze administracyjnej występuje osobny tryb stwierdzenia nieważności decyzji i osobny tryb stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym to stanowisko jest całkowicie chybione a przekładając je na konstrukcje cywilistyczne – chodzi o roszczenie stricte ewentualne, a nie roszczenie alternatywne w stosunku do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma kwestia pewności prawa. Trzeba podkreślić, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zainicjowanej wnioskiem strony obowiązują sztywne reguły procedowania. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, gdyż wniosek taki nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet w przypadku gdy strona wniosła np. o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Treść żądania zawarta w podaniu strony, sama w sobie, nie kreuje indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. O charakterze indywidualnej sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa zawarte w ogólnej procedurze administracyjnej lub w przepisach szczególnych. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.