I SA/Wa 1977/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. nr KKU-237/19, po rozpatrzeniu odwołania gminy Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 5 listopada 2019 r. nr GN-IV.7532.382.2013.DD odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], przy ul. [...] bez numeru oraz [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o powierzchni 0,3656 ha, [...] o powierzchni 0,0132 ha, [...] o powierzchni 0,6793 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Wojewoda, na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), decyzją z dnia 5 listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyło odwołanie, wnosząc o komunalizację na jego rzecz przedmiotowych działek. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała treść art. 5 ust. 1 oraz art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wyjaśniła, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, że działka oznaczona numerem [...] pozostawała we władaniu Parafii [...]. Powyższe potwierdza archiwalny wypis z ewidencji gruntów. Natomiast z treści aktualnego wypisu z ewidencji gruntów wynika, że obecnie władającym omawianą wyżej działką jest również Parafia [...] w [...]. Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, potwierdzającym fakt władania oraz sposób użytkowania nieruchomości, w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...] oraz nr [...] pozostawały na dzień wejścia w życie powołanej ustawy we władaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Natomiast zgodnie z pismem Polskich Kolei Państwowych z dnia 17 listopada 2014 r. w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz nr [...] zajęta była pod infrastrukturę kolejową linii nr [...] (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, co według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. należało do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Organ II instancji podkreślił, że z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74) oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w praktyce organu, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrokach z dnia: 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1716/10; 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05; 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2221/2005, 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98) dominuje pogląd, że nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym zarząd nie może być dorozumiany, a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że pogląd ujęty w tych orzeczeniach, choć dominujący, nie jest jedynym prezentowanym przez sądy. Przytoczyła także orzeczenia sądów administracyjnych, w których prezentowany jest inny pogląd, zgodnie z którym w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie. Organ II instancji zaznaczył, że dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez Polskie Koleje Państwowe istotne znaczenie ma przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z powyższego wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Komisja zaznaczyła, że podziela ten pogląd, który został wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10. Dlatego też w ocenie organu II instancji Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, że Polskie Koleje Państwowe nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu, w sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy ustalony został wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Wykaz ten obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne, których funkcję organu nadzorującego lub założycielskiego przejmują wojewodowie. Komisja podkreśliła, że ze swej istoty Polskie Koleje Państwowe (podobnie jak Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy) - podobnie jak CPN - obecnie PKN Orlen. Zdaniem organu odwoławczego ustawowo powierzone w zarząd Polskich Kolei Państwowych mienie pozwalało realizować zadania, cel społeczno-gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia. Komisja zaznaczyła, że nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a także niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym. Gmina [...] odwołanie opiera w zasadzie tylko na jednym argumencie, tj. nieaktualności orzecznictwa powołanego w skarżonej decyzji, a dotyczącego Polskich Kolei Państwowych. W odwołaniu nie odniesiono się natomiast do kwestii jednej z działek będącej we władaniu Parafii w dniu 27 maja 1990 r. oraz obecnie. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej kwestię tej działki można uznać za bezsporną, zwłaszcza w świetle art. 12 pkt 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym nie podlega uwłaszczeniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Toteż kwestię wyłączenia z komunalizacji działki we władaniu Parafii organ uznał za oczywistą w świetle brzmienia ww. przepisu, wyłączając ją poza nawias dalszych rozważań dotyczących działek związanych z Polskimi Kolejami Państwowymi. Następnie organ odwoławczy przywołał liczne przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego, którego to orzecznictwo organ poddał pogłębionej analizie. Podkreślił przy tym że aktualnie kształtuje się linia orzecznicza, zgodnie z którą nie trzeba ustalać, czy dane mienie należało do rad narodowych, bo jego należenie wynikało z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w istocie z władztwa administracyjnego, tj. uprawnienia do gospodarowania poprzez decyzje nieruchomościami Skarbu Państwa (ustalanie i pobierania opłat za zarząd). Reasumując, Komisja wskazała, że w jej ocenie sporna działka nie "należała" do gminy (jej poprzednika prawnego, który wykonywał jedynie władztwo administracyjne w ramach gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa), lecz "należała" - w tożsamym ustawowo znaczeniu - do Polskich Kolei Państwowych (a w zakresie jednej działki - do Parafii) względnie (z ostrożności), jeśli nawet nie "należała" do tych podmiotów, a "należała" do gminy - przy jakimkolwiek bądź rozumieniu pojęcia "należenia" - to podlegała wyłączeniu z komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych w zakresie kolejnictwa (przez właściwego ministra działającego organizacyjnie przy pomocy właściwego przedsiębiorstwa państwowego - Polskich Kolei Państwowych), należących do właściwości organów administracji rządowej, a właściwie szerzej organów władzy państwowej. Natomiast w zakresie jednej działki nie wydaje się budzić wątpliwości (nie było podważone w sprawie), że korzystał z niej kościół (Parafia), co z kolei podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowe do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), ponieważ Komisja błędnie przyjęła niezdefiniowane w stanie faktycznym i prawnym potrzeby obronności - teren PKP. Skarżące Miasto wskazało, odwołując się do treści orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 4/17), Trybunału Konstytucyjnego, na przykład wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U 6/99, OTK 1999/7/159 oraz Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej, zwarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Zaznaczyło, że dla ustanowienia użytkowania (prawa zarządu) na nieruchomościach państwowych ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej, wydawanej przez właściwy organ. Zdaniem skarżącego Miasta, decyzja administracyjna była zawsze, pomimo zmieniających się ustaw warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego. Zaznaczyło, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę. Wskazało, że sporna nieruchomość dnia 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z treści art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy [...]. W ocenie skarżącego Miasta PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu komunalizacyjnym - w myśl art. 28 kpa i dlatego jej wnioski oraz inne działania procesowe nie powinny zostać uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, bowiem ocenę prawną Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zamieszczoną w zaskarżonej do sądu decyzji, jak również stanowisko Wojewody zawarte w decyzji z dnia 5 listopada 2019 r. należy uznać za błędne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm - "ustawy komunalizacyjnej"). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r. sporne działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należały do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiły mienie ogólnonarodowe należące do nie związanego z gminą przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie) i z tego tytułu są na mocy powołanej ustawy wyłączone z komunalizacji. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne (bez odpowiedniego tytułu prawnego) władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Jak wynika z akt sprawy i okoliczność ta nie jest w sprawie sporna, w dniu 27 maja 1990 r. ówczesne przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć zaś należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. W związku z czym sam fakt korzystania przez to przedsiębiorstwo z nieruchomości samodzielnie tego prawa nie kreuje. Dla oceny kwestii istnienie zarządu (jako przeszkody komunalizacji) mają zatem znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Brak tytułu prawnego przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie rzeczy rację ma skarżąca Gmina, formułując ocenę, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliła się linia orzecznicza, zgodnie z którą w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy Polskie Koleje Państwowe legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie Polskich Kolei Państwowych tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Taki pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach, w tym m. in. w wyrokach z dnia: 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny zwracał w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu Polskich Kolei Państwowych wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec omówionych przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł między innymi, że w jego ocenie "od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege." Konstatacja ta została poprzedzona szeroką analizą historyczną ustawodawstwa dotyczącego przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych. Podkreślić jednocześnie należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu czy użytkowania gruntów, a konkretnie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych też przyczyn poglądy przedstawiane przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową oraz Wojewodę, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za błędne. Nie można także uznać za prawidłowe stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że przedmiotowa nieruchomość winna być wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe nie umieściła. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego wyżej, a przede wszystkim z treścią uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Pamiętać przy tym należy, że art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3773/17). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winne są je respektować. Podsumowując, Sąd orzekający uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzą organy, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do Polskich Kolei Państwowych. Twierdząc natomiast w ten sposób, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy, że spółka Polskie Koleje Państwowe w trakcie trwania postępowania nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w gminie Łódź, której dotyczyła decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Zgodnie natomiast z treścią uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (pkt 1 OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.) w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Skoro zatem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wynika brak tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości, to oznacza, że grunt ten należał wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie (odwołanie) strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do doprecyzowania treści tego żądania (odwołania). Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania (odwołania), wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania (treści odwołania) wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli odwołującego się sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 47). Oznacza to, że wystąpienie wątpliwości co do treści odwołania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której ono pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia, tak jak w rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem art. 7 i art. 9 oraz art. 128 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa samodzielnie dokonała oceny treści złożonego przez skarżące Miasto odwołania i bez należytego wyjaśnienia tej kwestii uznała, że złożone odwołanie nie dotyczy działki nr [...] pozostającej we władaniu Parafii [...], mimo że jest ona objęta treścią kwestionowanej decyzji Wojewody, a z treści złożonego odwołania wynika, że skarżące Miasto zakwestionowało całą decyzję organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, że złożone odwołanie nie zostało napisane przez profesjonalnego pełnomocnika. Widnieje pod nim podpis zastępcy Dyrektora Wydziału Dysponowania Mieniem działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Ponownie rozpatrując sprawę, organy orzekające, w zgodzie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), ponownie dokonają analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, biorąc pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Organy prowadząc ponownie postępowanie, będą podejmowały działania w zgodzie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które znajdą właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa. Oznacza to, że w uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia organy wskażą fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.