I SA/Wa 1970/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z 20 kwietnia 2021 r. nr SR.5012.48.2021 Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki (dalej: Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 21, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił D. T. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką - P. T. . W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że 4 marca 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką P. T. , legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Nr [...], wydanym 5 stycznia 2015 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M.. Organ I instancji w toku postępowania przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawczyni pracuje dorywczo przy przetwórstwie jabłek. Jej córka natomiast prowadzi osobne gospodarstwo domowe, nie wymaga pomocy w codziennych czynnościach, jest bardzo samodzielna, sama dojeżdża do M. na Warsztaty Terapii Zajęciowej, bez pomocy dba o higienę osobistą, przygotowuje posiłki oraz sama robi zakupy. Pomoc skarżącej ogranicza się jedynie do zapewnienia córce schronienia, tj. pokoju z dostępem do kuchni i łazienki, pokrycia większości kosztów utrzymania domu, pomocy w sporządzeniu listy zakupów. Poza tym skarżąca uczy córkę gotować i sprzątać; oświadczyła, że córka radzi sobie dobrze, ale czuje się spokojniejsza, gdy jest z nią w domu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ I instancji wyciągnął wniosek, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały co prawda przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. znaczny stopień niepełnosprawności córki, stopień pokrewieństwa (matka - córka) czy moment powstania niepełnosprawności, jednak wskazane czynności, wykonywane przez wnioskodawczynię w związku z opieką nad córką, nie mogą zostać uznane za sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wprawdzie córka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga pomocy ze strony osoby trzeciej, ale nie jest to opieka, która musi być sprawowana całodobowo przez wszystkie dni w tygodniu. Czynności wykonywane przez stronę mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający jej podjęcie zatrudnienia i nie wykluczają jakiejkolwiek aktywności zawodowej wnioskodawczyni. Przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zasadne, ponieważ sama podejmuje prace dorywcze, a jej córka jest osobą samodzielną. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez: zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres świadczonej przez stronę opieki nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu powyższego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej oraz że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaniem przez nią opieki nad córką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 - 9, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, faktycznego zakresu opieki skarżącej nad córką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Decyzją z 10 czerwca 2021 r. nr SK0.4000-895/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zgodziło się z interpretacją przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. dokonaną przez organ I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Ustalenia wywiadu środowiskowego prowadzą do wniosku, że skarżąca pracuje dorywczo, a jej niepełnosprawna córka nie wymaga pomocy w codziennych czynnościach; nawet sama dojeżdża do M. na warsztaty terapii zajęciowej. Nie można więc przyjąć, że córka strony nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności matki. Takie czynności jak: nauka córki gotowania, sprzątania czy pomoc w sporządzaniu listy zakupów nie uniemożliwiają skarżącej podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze, jak również nie świadczą o konieczności sprawowania stałej i ciągłej opieki nad córką. Kolegium przy tym nie zakwestionowało stanu zdrowia córki skarżącej i konieczności wsparcia ze strony matki, niemniej jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tożsame jak w odwołaniu. W konsekwencji postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane stronie, jeżeli sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest związane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zaprzestanie bądź niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki, które należy rozumieć jako wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. O istnieniu wskazanego związku przyczynowo - skutkowego przesądza z kolei rzeczywisty zakres tej opieki oraz potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, publ. CBOSA). Opieka taka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18, publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem z materiału dowodowego wynika, że zakres sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez skarżącą zatrudnienia. Tym bardziej, że w czasie wywiadu środowiskowego skarżąca sama oświadczyła, że pracuje dorywczo przy przetwórstwie jabłek. Pomimo niepełnosprawności córka skarżącej jest bardzo samodzielna, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, sama dba o higienę, robi zakupy, przygotowuje posiłki, jeździ do M. na Warsztaty Terapii Zajęciowej, nie wymaga pomocy w codziennych czynnościach oraz stałej opieki lub pomocy ze strony matki. Takie niekwestionowane ustalenia organów były podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz strony z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad córką. Sąd podziela ocenę organów w tym zakresie. Należy zauważyć, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym – córka strony – przez znaczną część dnia przebywa poza faktyczną opieką matki, jest w wielu codziennych czynnościach samodzielna, co nie powinno przeszkadzać stronie w podjęciu zatrudnienia (chociażby na niepełnym etacie). Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, a takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane za samą tylko opiekę nad niepełnosprawną osobą; nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zakres prac, które skarżąca wykonuje wobec córki, ogranicza się do nauki gotowania, sprzątania, pomocy w planowaniu zakupów, a więc ogólnie czuwania nad niepełnosprawnym dzieckiem i wspierania go, co wynika z regulacji tych obowiązków w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Skarżąca sama przyznała, że czuje się spokojniejsza, gdy jest z córką w domu. Organ odwoławczy w tym zakresie prawidłowo ocenił materiał dowodowy i wyciągnął logiczne wnioski. W tym miejscu Sąd zauważa, że samo orzeczenie o niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest bowiem spełnienie kryterium "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy". Te określenia z kolei wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 562/21, oba publ. CBOSA). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "długotrwałej" (długoterminowej) opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz musi to być taka opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności podopiecznego, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jego egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20, publ. CBOSA). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmowała go z powodu konieczności stałej i osobistej opieki nad córką, przeciwnie, nawet podejmuje w tym czasie prace dorywcze. W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego, gdyż sam zakres opieki nad P. T. nie pochłania takiej ilości dziennego czasu, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. Zarzuty skargi naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. są zatem niezasadne, ponieważ organy orzekające dokonały w tej sprawie prawidłowej wykładni tego przepisu. Utrzymywanie przez stronę, że w przedmiotowej sprawie istnieje wymagany związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a sprawowaniem przez nią opieki nad córką jest - w ocenie Sądu - jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności wymienionych w skardze. W sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, w tym 26 marca 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r., który jest fakultatywny w tego rodzaju sprawach, zlecany wówczas, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wywiad środowiskowy zweryfikował wątpliwości, które miał organ I instancji odnośnie do zakresu opieki sprawowanej przez stronę nad swoją córką. Skarżąca mogła się swobodnie wypowiedzieć podczas tego wywiadu, a jej oświadczenia zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy orzekaniu. Sąd nie dopatrzył się wewnętrznej sprzeczności w ocenie materiału dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.