I SA/Wa 196/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m. st. W. z dnia 2 września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Sp. z o.o. w W. (dalej, jako: skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco. Podaniem z dnia 8 lipca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] , położonej w W. przy ul. [...] . Wezwaniem z dnia 9 lipca 2021 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku oraz o wskazanie sposobu zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r. Spółka wyjaśniła, że nieruchomość ma pośredni dostęp do drogi publicznej zapewniony przez drogę wewnętrzną (ul. [...] ) stanowiącą własność m. st. Warszawy oraz poprzez działkę nr [...] z obrębu [...] , stanowiącą własność prywatną, na której należy ustanowić służebność przejścia i przejazdu. Służebność na działce nr [...] została ustanowiona aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja nr [...] o warunkach zabudowy Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Decyzja ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu składającego się z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i budynku hotelu, z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła skorygowany projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, obejmujący przebieg służebności. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy wezwał skarżącą do dostarczenia m in. projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonymi wejściami i wyjazdami każdego z budynków oraz rozliczenia, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, współczynników dla każdej z projektowanych działek. Przy pismach z dnia 19 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. Spółka uzupełniła brakujące dokumenty. Postanowieniem nr [...] z dnia 2 września 2022 r., znak BG-PN.6831.327.2021.AWC Prezydent m. st. Warszawy negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] , położonej w W. przy ul. [...], przedstawiony na wstępnym projekcie podziału jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Zarządu Dzielnicy [...]. Organ I instancji wskazał, że dla projektowanych działek, tj. działki nr [...] i działki powstałej z połączenia projektowanej działki nr [...] z działką [...] z obrębu [...] nie zachowano wymaganych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy współczynników powierzchni zabudowy. Organ wskazał ponadto, że linia podziału przebiega wzdłuż ściany, w której znajdują się otwory okienne oraz że w zakresie obsługi komunikacyjnej budynki zaprojektowano jako funkcjonalną całość, co pokazano na rzucie garaży. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 93 ust. 1 i 5 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej, jako: ugn) i wskazało, że w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązkiem organu opiniującego wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości było zbadanie jego zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Badanie go pod kątem niesprzeczności z przepisami odrębnymi byłoby uzasadnione, gdyby nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zasadne są zatem, zdaniem Kolegium, zarzuty Spółki wskazujące, że organ I instancji zakwestionował zgodność proponowanego podziału z odrębnymi przepisami (m.in. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U z 2022 r. poz. 1225). Rozważania dotyczące zgodności podziału z odrębnymi przepisami nie są możliwe na etapie opiniowania projektu podziału, które jest wstępnym etapem postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Dalej Kolegium podniosło, że jego zdaniem, Prezydent m. st. Warszawy prawidłowo ustalił, że proponowany podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] , położonej w W. przy ul. [...] nie jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. o warunkach zabudowy w części 1. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w ppkt 1.1 Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określa, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu inwestycji wynosi maksymalnie 33%, natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustala się na 25%. Prezydent m. st. Warszawy pozyskał od inwestora dokumenty, zgodnie z którymi wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/ terenu inwestycji dla działki proponowanej do wydzielenia pod część hotelową inwestycji wynosi 19,95% natomiast dla działki pod część mieszkaniową - 36,80%. Łącznie dla całej inwestycji wskaźnik ten wynosi 32,40% przy maksymalnym wskaźniku 33%. Prawidłowa jest zatem konkluzja organu I instancji, że w tym zakresie proponowany podział nieruchomości nie jest zgodny z warunkami zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa - zgodnie z jej nazwą - sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Jest przy tym odpowiednikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez organy samorządu terytorialnego dla danego terenu. Powyższe oznacza, że ocena zgodności podziału nieruchomości obejmuje ocenę, czy po podziale nieruchomości każda z nowo powstałych działek będzie spełniać warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy. Należy ponadto wskazać, w ocenie Kolegium, że ingerencja w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie wymienionego władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowany podział jest niezgodny z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla zespołu składającego się z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz budynku hotelu, z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi, na nieruchomości przy ul. [...] , dz. nr [...] i [...] (z obrębu [...] ) na terenie dzielnicy [...] w W. (dalej jako: "[...]"), podczas gdy okoliczność podziału nieruchomości objętej decyzją nie będzie miała żadnego wpływu na możliwość zabudowy powstałych działek zgodnie z parametrami określonymi dla obszaru objętego decyzją; 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, jak również poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu postanowienia i lakoniczne odniesienie się do wybranych zarzutów zażalenia; 3. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez: a. dokonanie oceny zgodności proponowanego podziału nie z decyzją o warunkach zabudowy, ale z dokumentami i aktami powstałymi później, b. uzależnienie ustalenia zgodności z decyzją o warunkach zabudowy proponowanego podziału od treści pozwolenia na budowę, podczas gdy podział ten jest zgodny z postanowieniami obu tych aktów, c. naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej przejawiające się w oparciu negatywnej opinii dotyczącej wstępnego podziału działki na bliżej nieokreślonych dokumentach, d. brak wskazania dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie i wadliwe uznanie, że w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej leżą działania prewencyjno-zapobiegawcze, e. prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Podniesiono m. in., że organy obu instancji przekroczyły posiadane kompetencje i rozszerzyły w sposób nieuprawniony zakres badanych dokumentów nie tylko o decyzję o pozwoleniu na budowę, ale także o "potencjalne" plany inwestora. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której uzyskane przez inwestora pozwolenie na budowę doprowadziło do modyfikacji jego sytuacji w postępowaniu, w którym akt ten w ogóle nie powinien być brany pod uwagę. Decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie odnosi się do kwestii związanych z podziałem terenu nią objętego. Ponadto decyzja ta nie pozwala także na etapowanie objętej nią inwestycji. Realizacja parametrów ustalonych w tym akcie może nastąpić wyłączenie poprzez zrealizowanie inwestycji jako całości, w ramach jednego pozwolenia na budowę. Wszystkie działania podjęte przez inwestora po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy wskazują jednoznacznie, że zamierza on zrealizować inwestycję o kształcie i parametrach określonych w tym akcie planistycznym. Prawdziwość tego stanowiska potwierdzają także rozstrzygnięcia organów administracji - skoro inwestor uzyskał pozwolenie na budowę to oznacza to, że projektowana inwestycja jest w każdym aspekcie zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Gdyby tak nie było, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydałby zezwolenia na jej realizację. Podsumowując skarżąca wskazała, że z decyzji organów obu instancji nie wynika, aby proponowany podział działki był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Organy te nie znalazły w tym akcie żadnych postanowień mogących świadczyć o sprzeczności projektowanego podziału z aktem planistycznym wydanym dla tego terenu. Nadto Spółka podniosła, że Kolegium całkowicie pominęło stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającym, a nie do działek mogących powstać po podziale tego terenu. Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji, obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to. iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżąca podtrzymała wnioski i zarzuty skargi, dodając, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę jest jedynie powtórzeniem twierdzeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu i nie zawiera żadnych dodatkowych argumentów. W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2023 r. skarżąca wniosła – na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) – o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. "Ekspertyzy prawnej w sprawie zgodności z prawem postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...]". Postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r. Sąd oddalił ww. wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art. 94. Stosownie do art. 93 ust. 2 ugn zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ugn wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ugn). W myśl art. 94 ust. 1 ugn w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że podlegająca podziałowi działka nie jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decydująca dla podziału jest zatem treść decyzji o warunkach zabudowy, która w tej sprawie wydana została przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2019 r. Nr [...] . Decyzja ta ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu składającego się z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i budynku hotelu, z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi na nieruchomości przy ul. [...] , oznaczonej jako dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Jak wyjaśniał skarżący w toku postępowania administracyjnego, podział działki nr [...] niezbędny jest w celu spełnienia wymagań formalnoprawnych związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowej oraz wyodrębnieniem i sprzedażą lokali mieszkalnych (wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej). W praktyce konieczne jest wyodrębnienie działki ewidencyjnej na potrzeby budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (planowana działka nr [...] ) – odseparowanie go po względem prawnym od tej części inwestycji, na której będzie realizowany budynek hotelu (planowana działka nr [...] ). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem władztwa publicznego, w którym dokonuje się oceny dopuszczalności zagospodarowania określonego terenu w sposób zamierzony przez wnioskodawcę, w kontekście przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wyznacznikiem oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z decyzją o warunkach zabudowy są ustalenia zawarte w tej decyzji, co do, przede wszystkim, możliwości zagospodarowania wydzielonych działek ewidencyjnych. Innymi słowy - kluczowe jest ustalenie czy podział nieruchomości nie zniweczy określonych w decyzji o warunkach zabudowy, możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W ocenie Sądu, parametry wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także parametry dotyczące wskaźników wielkości zabudowy czy też powierzchni biologicznie czynnej – dotyczą inwestycji pod katem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie są to elementy podlegające ocenie w postępowaniu podziałowym. Nawet jeśli przyjąć pogląd organu, to wskaźniki wielkości zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą terenu całej inwestycji, składającego się z dwóch działek o nr [...] i [...] , a nie działek powstałych w wyniku podziału. Realizacja parametrów ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłączenie poprzez zrealizowanie inwestycji jako całości, w ramach jednego pozwolenia na budowę. Z tego względu, w rozpoznawanej sprawie, nie można oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z decyzją o warunkach zabudowy, dokonać w oderwaniu od zapisów decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. wydanej dla konkretnej inwestycji budowlanej obejmującej działki nr [...] i nr [...] . Nadto z akt sprawy wynika, i co należy podkreślić, że decyzją z dnia 4 marca 2022 r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków składającego się z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i budynku hotelu, z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi na nieruchomości przy ul. [...] , oznaczonej jako dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Powyższe oznacza, że Prezydent m. st. Warszawy ustalił dla ww. inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolił na budowę, a następnie nie pozwolił na dokonanie podziału działki nr [...] realizowanej po ścianie pionowej (przeciwpożarowej) oddzielającej budynek hotelu od budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. W ocenie Sądu jednak, proponowany przez skarżącego podział nie uniemożliwi realizacji inwestycji zgodnie z wydanym już pozwoleniem na budowę ani też w żaden sposób jej nie zmodyfikuje. Przeciwnie, zaproponowany projekt podziału jest konsekwencją tak decyzji o warunkach zabudowy, jak i wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie jest zasadne twierdzenie organu, że w tej sprawie proponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stanowisko organów zaprezentowane w tej sprawie jest wynikiem wadliwej wykładni art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny wniosku w pierwszej kolejności w kontekście zasad podziału określonych w przepisach ugn i stanowisko swoje uzasadni odwołując się do stanu faktycznego sprawy i przywołanych wyżej przepisów dotyczących podziału nieruchomości. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.