I SA/Wa 1944/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A.Z. (dalej: "Skarżąca"), decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką T.G. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 22 grudnia 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T.G. (urodzoną 20 sierpnia 1940 r.) będącą wdową. Do wniosku dołączyła orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS w [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] stwierdzające u T.G. trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji; oświadczenie o zakresie wykonywanych przez Skarżącą czynności opiekuńczych wobec matki oraz częstotliwość i harmonogram tych czynności. Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390) dalej: "u.ś.r.", wskazując, że niepełnosprawność T.G. powstała po ukończeniu 25 roku życia. Następnie Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2023 r., odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść przepisów regulujących zasady i tryb przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że z dołączonego do wniosku orzeczenia wynika, że niepełnosprawność T.G. powstała po ukończeniu 25 roku życia, co stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w powołanym przepisie. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżąca złożyła odwołanie zarzucając jej obrazę przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32 ust. 1, polegającą na tym, że organ różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", poprzez wybiórcze i niekompleksowe ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, gdyż Skarżąca nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki. W ocenie Kolegium związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaną opieką nie jest bezpośredni i ścisły, a ponadto w niniejszej sprawie oprócz Skarżącej występuje jeszcze jej rodzeństwo: bracia D.G. (lat 59) i A.G. (lat 62), którzy obciążeni są w takim samym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Prowadząc postępowanie wyjaśniające Kolegium stwierdziło brak obiektywnych przeszkód powodujących niemożność zapewnienia opieki matce również przez dwóch braci Skarżącej. Podkreśliło, że żaden z braci nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, są w wieku aktywności zawodowej - brak jest więc po ich stronie obiektywnych, niezależnych od ich woli przeszkód, które uniemożliwiałyby wywiązanie się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki. Podało, że z materiału dowodowego wynika, iż brat Andrzej odwiedza matkę, a nawet pomieszkuje w domu u matki i siostry, nie pracuje na podstawie umowy o prace, a jedynie dorywczo - jest wiec w stanie razem ze Skarżącą opiekować się matką. Również brat D. zobligowany jest do wsparcia swojej niepełnosprawnej matki - zamieszkuje od matki w niewielkiej odległości (3,5 km). Podkreśliło, że podnoszona okoliczność konfliktu (ze względów finansowych) pomiędzy Skarżącą a bratem D. jest jedynie subiektywną, a nie obiektywną przeszkodą w wykonywaniu obowiązku opieki brata wobec matki. Wskazało, że z zeznań Skarżącej wynika, iż brat D. aktem notarialnym otrzymał od rodziców ok. 9 ha ziemi, zaś ona otrzymała od nich dom i działkę wokół domu ok. 35 arów. Zdaniem Kolegium takie postępowanie rodziców może świadczyć o tym, że przekazali oni synowi D. całe posiadane gospodarstwo rolne, a Skarżącej dom wraz z działką w zamian za zaopiekowanie się nimi "na starość i w chorobie". Wobec powyższego Kolegium uznało, że to na Skarżącej oraz na jej bracie D. obok prawnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 128 i art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obecnie również moralny obowiązek opieki nad matką. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi również związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a wykonywaną nad matką opieką. Podkreśliło, że Skarżąca nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia, skoro - jak wynika z akt sprawy - nigdy nie była aktywna zawodowo. Z uwagi na wieloletnią bierność zawodową nie dało wiary, że to w istocie sprawowana opieka nad matką stanowi rzeczywistą i jedyną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Kolegium wskazało, że Skarżąca nie przedstawiła w trakcie trwającego postępowania żadnego wiarygodnego dowodu potwierdzającego wykonywanie pracy zawodowej (np. świadectwa pracy, oświadczenia pracodawcy, umowy o pracę czy przelewów wynagrodzenia). Nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przebieg dotychczasowego zatrudnienia oraz nie wykazała i nie udokumentowała w sposób wiarygodny okoliczności i przyczyn zaprzestania aktywności zawodowej. Zatem w ocenie organu okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że Skarżąca nie podejmowała i obecnie nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny niż tylko sprawowanie opieki nad mamą - z uwagi na swoje osobiste, życiowe decyzje i wybory - mające związek zarówno z sytuacją rodzinną (wychowywanie dzieci, mąż pracujący za granicą). Kolegium podało również, że z akt sprawy wynika, iż opieka sprawowana przez Skarżącą nad mamą obejmuje głównie wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów spożywczych i przemysłowych. Stwierdziło, że wymienione czynności nie są czynnościami wymagającymi niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia, albowiem są to zwykłe czynności dnia codziennego, wykonywane w każdym gospodarstwie domowym - także przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy - i nie są one przeciwskazaniem do podjęcia zatrudnienia – tym bardziej w sytuacji wspólnego zamieszkiwania Skarżacej ze swoją mamą i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Podało, że tego rodzaju czynności wykonuje ona więc także dla samej siebie i swojej rodziny: męża oraz 17-letniej córki O., z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast niektóre czynności wykonywane przy mamie (wieczorna kąpiel, pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków, kupno leków) to typowe czynności świadczone okazjonalnie przez dzieci względem swoich rodziców, którzy wymagają pomocy ze względu na podeszły wiek i pogarszający się stan zdrowia. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany z niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia TK. W związku z tym nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej tylko na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 k.p.a. poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; b) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 12 § 1 k.p.a. poprzez faktycznie uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a wykazane czynności opiekuńcze wobec matki nie są czynnościami tego rodzaju, by aż tak absorbowały Skarżącą, by nie mogła ona podjąć nawet niepełnego zatrudnienia; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą mogą być wykonywane przez inne osoby wspólnie ze Skarżącą, a w sprawie brak jest obiektywnych przeszkód powodujących niemożność zapewnienia opieki matce obok Skarżącej, również przez dwóch jej braci. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych; oraz o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nie wniósł sprzeciwu w przedmiocie wniosku Skarżącej o rozpoznanie w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji), który to przepis w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie tylko z racji sprawowania opieki. Przy czym opieka ta - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - musi być "stała" lub "długoterminowa". Pod pojęciem opieki stałej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Omawiany przepis stosować zatem należy wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 23.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, lex nr 3088207). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Nie jest ono przyznawane więc za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24.06.2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, lex nr 3211543). Tak też zinterpretowało ów przepis Kolegium, co czyni zarzut jego błędnej wykładni chybionym. Konsekwencją z kolei takiej jego interpretacji był obwiązek organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalenia czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z niej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co wymagało ustalenia rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Temu obowiązkowi organy sprostały, przeprowadzając w dniu 21 lipca 2023 r. wywiad środowiskowy w celu ustalenia czy i w jakim zakresie sprawowana jest opieka przez Skarżącą nad matką; zlecił Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] odebranie od synów niepełnosprawnej T.G., tj. D.G. i A.G. oświadczeń, w jaki sposób wywiązują się z obowiązku alimentacyjnego wobec swojej matki (vide: pismo z 4 lipca 2023 r.) oraz wzywając Skarżącą o stawienie się w Ośrodku Pomocy Społecznej w celu złożenia stosownych wyjaśnień, jak również dostarczenia wymaganych dokumentów, tj.: umów zlecenia potwierdzających okresy zatrudnienia, umów o pracę potwierdzających okresy zatrudnienia czy świadectw pracy (vide: pismo z 18 kwietnia 2023 r.). Z poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych wynika, że Skarżąca mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem T. (pracuje w firmie O. w systemie pracy zmianowej), córką O. (lat 17) oraz niepełnosprawną mamą T.G. W oświadczeniach złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu 24 kwietnia 2023 r. i 21 lipca 2023 r. Skarżąca stwierdziła, że nigdy nie pracowała na umowę o pracę, umowę zlecenie, nie prowadziła działalności gospodarcze; nigdy nie pracowała zawodowo; nie zrezygnowała z żadnej pracy w celu sprawowania opieki nad mamą, ponieważ nigdy nie pracowała, była cały czas na utrzymaniu męża; nigdy nie składała swojego CV i nie ubiegała się o żadną pracę. Wskazała także, że pracowała dorywczo, okresowo około 5 lat u S., po 11 godzin, a takie prace zdarzały się około 2 razy w tygodniu, w maju i czerwcu 2022 r., jednocześnie oświadczyła, że nie pamięta dlaczego w innym piśmie wskazała sierpień 2022 r. jako datę zaprzestania u niego pracy, twierdząc, że najprawdopodobniej nie było co u niego robić i nie wzywał on do pracy. Tu zaznaczyć należy, że organ podejmował bezskuteczne próby zobowiązania Skarżącej do udokumentowania tej pracy (m.in. pismem z 18 kwietnia 2023 r., w protokole z 21 lipca 2023 r.). Skarżąca nie przedstawiła żądanych dokumentów. Ponadto, co istotne w sprawie, organ ustalił, że niepełnosprawna matka Skarżącej ma wokół siebie, poza Skarżącą, z którą zamieszkuje, rodzinne otoczenie tj. dwóch synów. D.G. zamieszkuje w bliskiej odległości od matki ok. 5 km, mimo to jej nie odwiedza oraz A.G., który odwiedza matkę, czasem tam nawet pomieszkuje, nie pracuje na podstawie umowy o prace, a jedynie dorywczo. Obaj bracia nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności. A zatem słusznie Kolegium stwierdziło, że istnieje obiektywna możliwość zorganizowania opieki nad niepełnosprawną matką poprzez podział obowiązków pomiędzy troje rodzeństwa. A podnoszone przez Skarżącą okoliczności (konflikt pomiędzy nią a bratem D. spowodowany względami finansowymi) jest jedynie subiektywną, a nie obiektywną przeszkodą w wykonywaniu obowiązku wspólnej opieki nad niepełnosprawną mamą. Poza sporem pozostaje, co słusznie podnosiło Kolegium, że Skarżąca wspomaga mamę w codziennym funkcjonowaniu. A z poczynionych ustaleń faktycznych wynika zaś, że opieka sprawowana przez Skarżącą nad mamą nie ma charakteru stałego czy długotrwałego. Sprowadza się ona bowiem jedynie do świadczenia względem niej typowych czynności jakie wykonywane są przez dorosłe dzieci utrzymujące poprawne relacje z rodzicem, takich jak przygotowanie posiłku, pomoc w ubieraniu się, toalecie (pomoc w wieczornej kąpieli), podje jej leki dwa razy dziennie (rano i po godz. 16), towarzyszenie podczas wyjść do placówek medycznych (Skarżąca wskazała, że jej mama jest pod opieką lekarza rodzinnego, a wizyty odbywają się najczęściej w formie teleporady). Skarżąca w protokole z 21 lipca 2023 r. stwierdziła, że mama nie jest osobą leżącą, posiłki spożywa samodzielnie. Zatem idąc za organem same czynności opiekuńcze nie zajmują Skarżącej tyle czasu, aby w ogóle wykluczały aktywność zawodową. Zasadnie zatem w tych okolicznościach faktycznych organy wywiodły, że nie została w sprawie spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – czyli związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. To zaś prowadzić musiało do odmowy jego przyznania. Podejmując zatem tej treści decyzję Burmistrz nie naruszył ww. przepisu. W konsekwencji nie naruszyło go również Kolegium utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw jej wydania, poczynione zostały wadliwie, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.