I SA/Wa 1932/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

[...] (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 22 czerwca 2021 r. nr NG-O-025.2021.MM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej, jako: WINGiK lub organ I instancji) postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r. znak: GiK-II.7221.35.2020, po wstępnym rozpoznaniu wniosku skarżącego, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia – w trybie art. 154 i 155 K.p.a. – postanowienia WINGiK z dnia 16 listopada 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji pierwotnej (źródłowej), zgodnie z żądaniem skarżącego. Organ I instancji wydając rozstrzygnięcie z dnia 29 marca 2021 r. stwierdził, że postanowienie może podlegać wzruszeniu w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 K.p.a.) lub w postępowaniu nieważnościowym (art. 156 K.p.a.), nie ma jednak do takiego postanowienia zastosowania przewidziany w Kodeksie postepowania administracyjnego, nadzwyczajny tryb postępowania wynikający z art. 154 i 155 K.p.a. Na powyższe postanowienie organu I instancji skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy postanowienie WINGiK. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając treść art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zależy od uprzedniej kontroli przez organ czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W kontekście żądania skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r. (uzupełnionego wystąpieniem z dnia 22 lutego 2021 r.), w którym oczekiwał on wszczęcia postępowania w trybie art. 154 i 155 K.p.a. w stosunku do postanowienia WINGiK z dnia 16 listopada 2020 r., Główny Geodeta Kraju wskazał, że na podstawie powołanych przepisów uchylane mogą być wyłącznie ostateczne decyzje administracyjne, a nie postanowienia. Organ odwoławczy powołując treść art. 154, art. 155 oraz art. 126 K.p.a. uznał, że w świetle tych regulacji niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania mającego na celu uchylenie jakiegokolwiek postanowienia na podstawie zarówno art. 154 K.p.a., jak i art. 155 K.p.a. Tym samym słuszne było stanowisko organu I instancji, że na skutek żądania skarżącego, postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Główny Geodeta Kraju zwrócił uwagę, że co prawda w sytuacji otrzymania żądania strony, którego podstawę stanowiły dwa przepisy prawne – art. 154 i 155 K.p.a., które są wzajemnie konkurencyjne i nie mogą być stosowane łącznie, WINGiK powinien doprecyzować to żądanie i ustalić, w którym z tych trybów nadzwyczajnych strona oczekuje wzruszenia określonego aktu administracyjnego. Niemniej jednak, ponieważ w przypadku obydwu tych przepisów stosowanie jest niedopuszczalne w stosunku do postanowień, niesprecyzowanie przez organ I instancji żądania skarżącego, organ odwoławczy uznał za pozostające bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podsumowując, Główny Geodeta Kraju wskazał, że w sprawie istnieje przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. brak merytorycznego rozpatrzenia postępowania w oparciu o dokumenty pierwotne powstałe po wyroku NSA sygn. akt II SA 736/82 z dnia 21 lipca 1982 r.; 2. pominięcie decyzji nr GTB-8331/14/3 z dnia 21 kwietnia 1983 r., która to decyzja zatwierdziła szczegółowy Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego działki nr [...] w [...] mocą uchwały nr VIII/24/79 Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia 8 lutego 1979 r. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 K.p.a.). Z kolei art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Skarżący wniósł o zmianę postanowienia WINGiK z dnia 16 listopada 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z 14 sierpnia 2020 r., a zatem organy musiały ustalić, czy ww. przepisy znajdują zastosowanie w stosunku do postanowień. Uregulowanie postanowień w Kodeksie postępowania administracyjnego obejmuje bowiem przepisy, które wprost odnoszą się do postanowień oraz przepisy regulujące decyzję, które stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 K.p.a. W myśl bowiem art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak jest prawnej możliwości prowadzenia postępowania czy to w trybie art. 154 K.p.a. czy art. 155 K.p.a. w stosunku do postępowania zakończonego postanowieniem. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Jak wynika wprost w powołanego art. 126 K.p.a. ustawodawca wyłączył możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych, wskazanych w art. 154 i 155 K.p.a. do postanowień. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, tryby nadzwyczajne mają zastosowanie do wszystkich postanowień tylko w zakresie odesłania zawartego w art. 126 K.p.a. (tj. stwierdzenia nieważności – art. 156 K.p.a., wznowienia – art. 145 K.p.a.). Skoro nie można stosować art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. do postanowień, to nie można równocześnie prowadzić postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego o zmianę postanowienia WINGiK z dnia 16 listopada 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z 14 sierpnia 2020 r. Sąd nie dopatrzył się ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się z kolei do treści skargi wyjaśnić trzeba, że nie dotyka ona przedmiotu niniejszej sprawy, a więc prawidłowości zastosowania przez organy art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący nawiązuje do kwestii włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazanej przez niego dokumentacji, co na tym etapie postępowania pozostać musi poza oceną Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekał o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.