I SA/Wa 1917/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lipca 2023 r. nr KOA/3765/Sr/23 w przedmiocie nienależne pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z zobowiązaniem do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta K. z 19 maja 2023 r. nr OPS.Zpn.522.3016.411.2023; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. K. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz/organ I instancji") z [...] maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. P. K. wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności niepełnoletniego syna M. K.. Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Burmistrz przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na osobę: M. K., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2022 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Pismem z [...] grudnia 2022 r. Burmistrz zawiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], Burmistrz uznał przyznany M. K. zasiłek pielęgnacyjny, wypłacony w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 listopada 2022 r., w łącznej kwocie [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał K. K. – matkę M. K., do jego zwrotu wraz z odsetkami. Organ I instancji uznał, że skoro [...] stycznia 2021 r. zmarł P. K., na rzecz którego zdaniem Burmistrza, został przyznany zasiłek pielęgnacyjny, to przyjąć należy, że począwszy od 1 lutego 2021 r. do 30 listopada 2022 r., świadczenie to było przez Skarżącą pobierane nienależnie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Skarżąca wskazując, że nie była świadoma, iż zasiłek pielęgnacyjny jest pobierany przez nią nienależnie, ponieważ syn jest w dalszym w ciągu niepełnosprawny, natomiast jej sytuacja rodzinna i majątkowa uległa znacznemu pogorszeniu odkąd jej mąż zmarł w 2021 r. Skarżąca wniosła o umorzenie kwoty [...] zł w całości. Kolegium na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy świadczeniach rodzinnych. Dalej organ podkreślił, że w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy chodzi o sytuacje, gdy dojdzie do wypłaty świadczenia za okres, w którym nie przysługiwałoby ono uprawnionemu, czyli także, gdy doszło do wypłaty przyznanych uprzednio świadczeń, ale za okres przypadający po śmierci osoby uprawnionej. Unormowanie to wynika z konieczności uregulowania sytuacji, gdy po śmierci osoby uprawnionej organ pomocowy nadal przekazuje środki z tytułu świadczeń na rachunek bankowy. Wobec śmierci P. K. w dniu [...] stycznia 2021 r. oraz mając na uwadze okres, na jaki przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wskazany w decyzji Burmistrza, tj. do 31 grudnia 2022 r., Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało jedynie do 31 stycznia 2021 r., czyli do końca miesiąca w którym zmarł P. K., zdaniem Kolegium, uprawiony do pobierania świadczenia na syna M. K.. Jak wskazało następnie Kolegium, mimo, że wnioskodawca, czyli P. K., zmarł w dniu [...] stycznia 2021 r., świadczenie to było nadal wpłacane przez organ pomocowy na rachunek bankowy Skarżącej – wobec braku informacji o śmierci męża Skarżącej. Tym samym, w ocenie Kolegium, zasiłek pielęgnacyjny pobrany we wskazanym okresie jest świadczeniem nienależnie pobranym, które w myśl art. 30 ust. 1 ustawy podlega zwrotowi. Od powyższej decyzji złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżąca zarzuciła organowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż świadczenie było nienależne, w sytuacji gdy świadczenie zostało przyznane na rzecz niepełnosprawnego, małoletniego M. K., jedynie za pośrednictwem wnioskującego ojca – P. K. (a nie na jego rzecz), co skutkowało utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne uznanie, że zasiłek pielęgnacyjny został przyznany wnioskodawcy, a nie niepełnosprawnemu dziecku w sytuacji gdy, zasiłek ten przysługuje niepełnosprawnemu dziecku; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 w zw. art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że świadczenie pielęgnacyjne jest nienależne i podlega zwrotowi, co zaś skutkowało sanowaniem naruszenia prawa przez organ poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: stosownie do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Kontrolowane decyzje zostały wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 3900 ze zm., dalej "ustawa/u.ś.r."), która reguluje tryb i warunki ustalania świadczeń, w tym między innymi prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia opiekuńczego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. W ramach pierwszej grupy uprawnionych ustawodawca wskazał na niepełnosprawne dziecko, które, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy, oznacza dziecko w wieku do ukończenia 16. roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W takiej zatem sytuacji gdy uprawionym do zasiłku pielęgnacyjnego jest niepełnosprawne dziecko, stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek m.in.: rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Mając na uwadze możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione, ustawodawca uregulował tryb weryfikacji decyzji je przyznających (art. 32 ustawy), jak też stwierdzenia w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązku ich zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy). Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera również definicję nienależnie pobranego świadczenia, zredagowaną w art. 30 ust. 2 pkt 1-5 ustawy, tym sytuację w której świadczenie rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Organy w rozpoznawanej sprawie do tak zdefiniowanego nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały sytuację pobierania przez Skarżącą w okresie od 1 lutego 2021 do 30 listopada 2022 r. zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy [...] stycznia 2021 r. zmarł P. K., który był wnioskodawcą w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku na rzecz niepełnosprawnego syna M. K.. Wobec tego istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie charakteru prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wbrew jednak stanowisku Kolegium przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dominującym poglądem prezentowanym w judykaturze oraz piśmiennictwie jest pogląd, że "sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą wnioskodawcy, tj. z osobą niepełnosprawną ubiegającą się o przyznanie tego zasiłku - Zob. A. Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach..., red. K. Małysa-Sulińska, art. 16 oraz postanowienie NSA z 14.04.2011 r., I OSK 45/11, LEX nr 1081024; wyrok NSA z 31.01.2013 r., I OSK 1408/12, LEX nr 1298300; wyrok NSA z 27.04.2017 r., I OSK 3427/15, LEX nr 2315706; wyrok NSA z 14.11.2017 r., I OSK 886/17, LEX nr 2452255" (zob. Rączka Piotr (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II Opublikowano: LEX/el. 2023). Jak bowiem wynika z samej treści przepisu art. 16 ust. 1 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje ściśle określonym w tym przepisie podmiotom, w tym niepełnosprawnemu dziecku (pkt 1). Zasiłek pielęgnacyjny, przysługuje więc uprawnionemu na siebie samego, ze względu na znaczne wydatki wywołane własną niepełnosprawnością. Oznacza to tym samym, że zasiłek pielęgnacyjny ma charakter osobisty, a prawo do zasiłku wygasa wraz ze śmiercią uprawnionego i nie przechodzi na jego spadkobierców. Stroną postępowania (wnioskodawcą) o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a więc również adresatem wydanej w takiej sprawie decyzji, będzie osoba niepełnosprawna, z zastrzeżeniem jednak sytuacji gdy w imieniu niepełnoletniego uprawionego występuję jego przedstawiciel ustawowy, co wynika z jednoznacznej treści art. 23 ust. 1 ustawy. Nie wpływa to jednak na osobisty charakter samego świadczenia, które – jak już wskazano powyżej – pozostaje ściśle związane z osobą niepełnosprawną z uwagi na cel zasiłku pielęgnacyjnego, czyli częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji osoby, której taki zasiłek przysługuje. Ponadto jak wyjaśnił NSA w wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17 (LEX nr 2452255), przepis art. 23 ustawy "ma charakter regulacji zbiorczej, ogólnej (dotyczącej wszystkich świadczeń rodzinnych), która podlega każdorazowej konkretyzacji w powiązaniu z regulacją szczegółową dotyczącą danego, wnioskowanego świadczenia (tu: zasiłku pielęgnacyjnego) oraz z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy (z których będzie np. wynikać, czy osoba ubiegająca się o zasiłek może działać samodzielnie, czy przez przedstawiciela)." Mając na uwadze powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za uznaniem, że Skarżąca pobierała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 listopada 2022 r. Odmienne stanowisko organów obu instancji wynika natomiast z błędnej wykładni zacytowanych powyżej przepisów ustawy, co już tylko z tego powodu uzasadnia konieczność wyeliminowania decyzji tychże organów z obrotu prawnego, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Organy błędnie bowiem przyjęły w tej sprawie, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany został wnioskodawcy P. K. – "na osobę niepełnosprawną", czyli na M. K., pomijając zupełnie treść przepisu art. 16 ust. 2 i 3 u.ś.r., z której jasno wynika, że zasiłek pielęgnacyjny jest dla samej osoby niepełnosprawnej, niezależnie od tego kto działa w jej imieniu (przedstawiciel ustawowych, pełnomocnik itd.). Bez znaczenia zatem dla kwestii ustalenia nienależnego świadczenia pozostaje okoliczność śmierci P. K.. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ostatecznie organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając natomiast czy w sprawie zachodzi element obiektywny (wystąpienie okoliczności nienależnego świadczenia) niewątpliwie należy wziąć pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Umknęło jednak uwadze organów obu instancji, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Burmistrz przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na osobę: M. K., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2022 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Wobec takiego brzmienia decyzji przyznającej przedmiotowe uprawnienie trudno uznać słuszność stanowiska organów, które próbują doszukać się w przedmiotowej decyzji odmiennego rozstrzygnięcia, tzn. takiego z którego wynikać by miało przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz P. K.. Takie stanowisko organów nie wynika bynajmniej z treści decyzji z [...] stycznia 2020 r., nr [...] – z niej wynika, że zasiłek został przyznany M. K., niezależnie od okoliczności zaadresowania decyzji na P. K.. Przyjąć należy zatem, że stanowisko organów nie opiera się na prawdzie. Ustalenia organów wyszły poza granice wyznaczone przez rozstrzygnięcia ww. decyzji, stając się w istocie biegunowo przeciwne do samej decyzji, czym organy naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, w sprawie uzasadnionym jest stwierdzenie, że brak jest ziszczenia się przesłanek warunkujących uznanie wypłaconego Skarżącej w okresie ujętym w zaskarżonej decyzji zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy. Odmiennie je klasyfikując organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. art. 3 pkt 9 w zw. z art. 23 ust. 1, oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 5, i art. 32 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnie, i w konsekwencji zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który ich to tego nie uprawniał. Po stronie organów zabrakło przy tym wszechstronnego rozważenia i ocenę materiału dowodowego. Z tych przyczyn zakwestionowana decyzja, jak też obarczona tożsamymi wadami decyzja organu I instancji, nie mogły się ostać. Końcowo Sąd pragnie zauważyć – w światle wskazanych powyżej przyczyn uchylenia decyzji – że sposób prowadzenia niniejszego postępowania, zarówno przez Kolegium, jak i Burmistrza, przejawiający się w braku uwzględnienia bardzo trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącej powstałej po śmierci jej męża, świadczy również o tym, że w niniejszej sprawie organy działały całkowicie bezrefleksyjnie oraz automatycznie, bez jakiegokolwiek rozważenia sytuacji indywidualnej strony – generując zupełnie bezpodstawną groźbę zwrotu przez Skarżącą otrzymanych świadczeń, co niewątpliwie pociągało za sobą duży dyskomfort oraz poczucie niepewności po stronie Skarżącej. Uwzględniając zachodzące w sprawie okoliczności należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II GSK 1785/13). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji (por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530). Mając na względzie powyższe uznać należy, że warunek uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane nie został spełniony, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postepowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., wyjaśniając jednocześnie, że na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2111 ze zm.) w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych nie powstaje obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od dokumentów stwierdzających udzielenie pełnomocnictwa oraz ich odpisów (wypisów). Za niezasadne Sąd uznał zatem żądanie pełnomocnika Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w zakresie opłaty skarbowej od dokumentu ustanawiającego pełnomocnika, dlatego nie przyznał kwoty 17 zł na rzecz Skarżącej.