I SA/Wa 190/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego [...][...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Polskiego [...][...] od pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...][...] i Skarbu Państwa Urzędu [...] z dnia [...] września 2017 r., nr: [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 1995 r. Polskie [...][...] zwróciło się do Zarządu Gminy [...][...] o oddanie na rzecz wnioskodawcy w wieczyste użytkowanie (bez przetargu i bez pierwszej opłaty rocznej) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [....][...][...] (d. ul. [....][...]) oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz o przeniesienie na własność położonych na tym gruncie budynków i innych trwałych urządzeń. Jako podstawę prawną żądania Polskie [...][...] wskazało art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zastępca Dyrektora Biura [...][...] i Skarbu Państwa Urzędu [....] w piśmie z dnia [...] września 2017 r., nr:[...], poinformował wnioskodawcę, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy odmawia oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w [...] przy ul. [...][...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] wraz z przeniesieniem prawa własności budynku znajdującego się na gruncie na rzecz Polskiego [...][...]. W dalszej części pisma poinformowano wnioskodawcę, że postępowanie w niniejszej sprawie nie należy do zakresu prawa administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji. Odwołanie od ww. pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...][...] i Skarbu Państwa Urzędu [...] z dnia [...] września 2017 r. złożyło Polskie [...][...], stwierdzając że wskazane pismo rozstrzyga sprawę co do meritum, a zatem spełnia kryterium dotyczące decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że żądanie Polskiego [...][...] zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 1995 r. zostało oparte na art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.). Przepis art. 2c został dodany do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455). W wyniku uchylenia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości treść przepisu art. 2c została inkorporowana do art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie art. 205 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu pierwotnym, jak i obecnie obowiązującym) stanowi, że roszczenia spółdzielni, [...][...] oraz innych osób prawnych o ustanowienie użytkowania wieczystego, powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają z tym dniem jej przepisom (ust. 1). Przepisy art. 204 stosuje się odpowiednio do następców prawnych spółdzielni, [...][...] oraz innych osób prawnych, które istniały w dniu 24 grudnia 1992 r. i istnieją w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I ACa 1275/12 stwierdził, że "art. 204 u.g.n. nie wykreował nowego roszczenia, lecz na skutek obranej techniki legislacyjnej, zastąpił on dotychczasowy przepis, stanowiąc nową podstawę prawną dla roszczeń, które powstały jeszcze pod rządami ustawy o zmianie u.g.g.w., a konkretnie art. 2c tejże ustawy. Te same roszenia, które przed dniem 1 stycznia 1998 r. mogły być realizowane na podstawie art. 2c zyskały nową podstawę prawną, nie zmienił się natomiast ich charakter i treść. Tym samym nie ma podstaw do wysuwania tezy, że roszczenia z art. 204 u.g.n. są roszczeniami nowymi, powstałymi dopiero z dniem wejścia w życie tej ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1999 r. I CKN 1162/98 OSNC 1999/10/174)". Przepis art. 204 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi: "Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu", a więc odnosi się do umowy o charakterze cywilnoprawnym, a nie decyzji administracyjnej. Zawarcie umowy jest czynnością cywilnoprawną. Skoro zatem przepis art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji dla rozpoznania zgłoszonego na jego podstawie roszczenia, to tym samym odmowa uwzględnienia roszczenia również nie następuje w drodze decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 sierpnia 1993 r., sygn. akt III CZP 105/93 stwierdził, że w przypadku odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, będącej czynnością cywilnoprawną, podmiotem wskazanym w ówczesnym art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (któremu odpowiada aktualnie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przysługuje roszczenie o zobowiązanie właściciela gruntu do złożenia oświadczenia woli co do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz co do przeniesienia własności znajdujących się na tym gruncie budynków, ze skutkiem przewidzianym w art. 64 kodeksu cywilnego w związku z art. 1047 kodeksu postępowania cywilnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd Najwyższy wprost stwierdził, że "sprawy dotyczące oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia własności budynku czy też innych urządzeń są typowymi sprawami cywilnymi, do których rozstrzygania powołane są na mocy art. 2 KPC sądy powszechne i Sąd Najwyższy". Stanowisko to pozostaje aktualne również na tle art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, albo też odwołanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a więc jest niedopuszczalne, jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 596). Jeżeli sprawa nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z 7.07.1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92). W świetle powyższego organ stwierdził, że odwołanie Polskiego [...][...] zostało wniesione od pisma, które nie stanowi decyzji administracyjnej (sprawa, której dotyczy pismo ma charakter sprawy cywilnej), od której przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Polskie [...][...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 107 KPA, art. 6 KPA, art. 7 KPA, art. 77 §1 KPA oraz art. 80 KPA wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia zajęło stanowisko, iż pismo Urzędu [...] decyzją nie jest, wskazując jednocześnie, iż minimalne wymagania formalne jakie winna spełniać decyzja administracyjna to – oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Wszystkie te elementy znalazły się w spornym piśmie. Zdaniem Skarżącego pismo to jest decyzją, a sama kwestia nazwy rozstrzygnięcia administracyjnego nie rzutuje na jego znaczenie merytoryczne i skutki prawne, jeśli zostały zachowane warunki formalne orzeczenia administracyjnego. Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji (orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii zostało utrwalone, wynika m. in. z postanowienia NSA z dn. 27.07.1999 r. - I SA 1509/98; postanowienia NSA z dn. 21.03.2002 r. – II SA 2213/01; wyroku NSA z dn. 15.03.2001 r. – V SA 2938/99, niepubl.). Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy błędnie stwierdził, że odwołanie zostało wniesione od pisma, które nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Organ pozbawił w ten sposób Skarżącego możliwości obrony obrony w sprawie co do jej meritum. Zdaniem Skarżącego wbrew wymogom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zasadom wynikającym z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. w przeprowadzonym postępowaniu organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej ww. przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego. We wcześniejszych działaniach organów administracji brak jest wyczerpujących ustaleń determinujących stan prawny nieruchomości przy ul. [...][....][...] w [...]. Zasada prawdy obiektywnej, realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania pozbawił Skarżącego możliwości obrony swych praw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawnie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając niedopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności – por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80). Zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów musi w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działający w imieniu Prezydenta [...] Zastępca Dyrektora Biura [...][....] i Skarbu Państwa Urzędu [...] pismem z dnia [...] września 2017 r. mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy poinformował skarżącego, że odmawia oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wraz z przeniesieniem prawa własności budynku znajdującego się na tej działce na rzecz skarżącego z tego powodu, postępowanie w tej sprawie nie należy do zakresu prawa administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji. Zdaniem organu sprawa przedstawiona wyżej podlega rozpatrzeniu przez sądy powszechne, ponieważ jest sprawą cywilną. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko organu przyjmując, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do złożenia odwołania od pisma z dnia [...] września 2017 r., które wbrew stanowisku skarżącego nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (pismo to nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia odwołania). Jak słusznie podnosi skarżący sporne pismo zawiera elementy, które powinna zgodnie z art. 107 § 1 KPA zawierać decyzja, ale dotyczy kwestii, której nie rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem, odwołanie nie służy gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (stanowi np. czynność materialno-techniczną) lub od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] września 2017 r. Brak decyzji organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.