I SA/Wa 1896/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I. C.-C., M. P., J. C., J. C., M. M., A. M., A. M., M. M., I. G.-G., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. S. M., Z. S., A. S., A. S. i M. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. C.-C., M. P., J. C., J. C., M. M., A. M., A. M., M. M., I. G.-G., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. S. M., Z. S., A. S., A. S. i M. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. I. C.-C., M. P., J. C., J. C., M. M., A. M., A. M., M. M., I. G.-G., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. S. M., Z. S., A. S., A. S. i M. Z. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 156/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem orzeczenia w przedmiocie złożonego w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako: "ugn", wniosku skarżących i C. S.-K. z dnia 28 stycznia 2008 r. o przyznanie odszkodowania pieniężnego za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność Prezydenta w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ww. skardze skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. ogłoszonego przez Prezesa GUS, przyznanie od Prezydenta połowy wymierzonej grzywny na podstawie art. 156 § 7 (powinno być 154 § 7) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Sąd ustalił, iż akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 27 maja 2013 r. wpłynęły do Prezydenta w dniu 19 sierpnia 2013 r., zatem termin wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny upłynął w dniu 21 października 2013 r. (poniedziałek), gdyż 19 października 2013 r. wypadała sobota. Sąd ustalił również, że w sprawie zostały wydane przez tut. Sąd dwa wyroki w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta przedstawionego na wstępie wyroku. Wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 288/14, Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł płatną w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Drugim wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 421/16, Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 1000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. po raz kolejny wezwali Prezydenta do wykonania opisanego na wstępie wyroku, jednak Prezydent nie zastosował się do tego wezwania i nie wydał decyzji odszkodowawczej rozpoznającej wniosek w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i nierozpoznawanie jej w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że prowadzone jest – z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 ugn, zgodnie z którym jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie przedmiotowej nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r. zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie dwóch miesięcy. Organ podał również, że Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za 25% gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydent przyznał, że w celu zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę konieczne jest wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowić będzie podstawę określenia wysokości należnego odszkodowania. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował skargę z dnia 19 sierpnia 2016 r. w ten sposób, że podtrzymał skargę w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 27 maja 2013 r. oraz wniósł w oparciu o przepis art. 154 § 2 ppsa w zw. z art. 145 a) § 1 i 3 ppsa w części wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość o wydanie orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydenta decyzji ustalającej odszkodowanie za 75% gruntu części ww. nieruchomości i przyznającej na rzecz skarżących oraz uczestniczki postępowania C. S.-K. odszkodowania za 75% gruntu części przedmiotowej nieruchomości w części stosownie do przypadającego spadku. Dodatkowo wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa w zw. z art. 55 ust. 1 ppsa, przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącej I. C. C. sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty mieszczącej się w wymiarze nałożonej grzywny oraz zasądzanie od Prezydenta na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: ppsa), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Jak wskazano wyżej, przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku z dnia 27 maja 2013 r., skarżący pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. kolejny raz wezwali Prezydenta do jego wykonania. Procesowy wymóg wniesienia skargi został zatem spełniony. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 ppsa nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 ppsa, a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12, Lex nr 1248469). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pomimo dwóch prawomocnych wyroków tut. Sądu z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 288/14 i z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 421/16 zapadłych w przedmiocie niewykonania przez organ przedstawionego na wstępie wyroku z dnia 27 maja 2013 r. do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prezydent nie rozstrzygnął w całości wniosku skarżących z dnia 28 stycznia 2008 r. o przyznanie odszkodowania. Oznacza to, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie grzywny organowi Sąd uznał za uzasadniony, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 5000 zł. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie Sąd wziął pod uwagę blisko czteroletni okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku, jak również to, że pomimo dwukrotnego wymierzania organowi grzywny prawomocnymi wyrokami tut. Sądu Prezydent [...] wciąż nie wydał decyzji odszkodowawczej rozstrzygającej o całości żądania. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 ppsa. Oceny tej nie może zmienić wydanie przez Prezydenta decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za 25% gruntu przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 kpa oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 ppsa Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 156/13, ma już charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż z akt sprawy wynika, że organ zaprzestał procedowania w sprawie. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącej I. C. C., zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2017 r., sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Na uwzględnienie nie zasługuje także żądanie z pkt. 2 pisma procesowego z dnia 21 czerwca 2017 r. Skarżący wnieśli o wydanie orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydenta decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie za 75% wartości przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących i uczestniczki postępowania stosownie do udziałów przypadającego spadku. Stosownie do art. 154 § 2 zd. 1 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego przepisu (czyli niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 ppsa oznacza, iż orzeczenie przewidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kiedy sąd administracyjny – stosownie do art. 146 § 2 ppsa – w wyroku, który nie został wykonany uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 ppsa, a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 482). Podobnie uważa B. Dauter, który wskazuje, że w sprawach niewykonanego wyroku wydanego w trybie art. 149 ppsa, w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, przepis art. 154 § 2 ppsa, może być stosowany, ale jedynie w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, czyli w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. B. Dauter [w:] B Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009 r., s. 408). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy i dlatego Sąd oddalił skargę w tej części. Z powyższych względów, w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, § 2 i § 7 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).