I SA/Wa 1879/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ( dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy") z dn. 16 czerwca 2021r. znak DO3.7611.491.2019.OC na podstawie której, po rozpatrzeniu wniosku J. I. ( dalej jako: "skarżący", "strona") o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dn. 27.06.1952r. nr MT.VIII-2/3985-1/52 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dn. [...].05.1952r. nr [...] odmawiającej przyznania prwa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...] – orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zaskarżona decyzja wydana został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) /zwany dalej:dekretem warszawskim/. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem [...].11.1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Obecnie dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...], stanowi grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiący własność Miasta [...], uregulowany w KW nr [...]. W dniu 23.01.1948 r. do Zarządu Miejskiego [...], Wydziału Gospodarki Gruntami wpłynął wniosek A. B. z domu G. o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Do złożonego wniosku załączono zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...], kopię protokołu czynności Komornika Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].05.1947 r. sygn. akt [...] o wprowadzeniu A. B. w posiadanie ww. nieruchomości oraz dowód dokonania opłaty manipulacyjnej od złożonego wniosku. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].05.1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło A. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia administracyjnego wskazano, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod użyteczność publiczną, jednocześnie wskazano, że natychmiastowa wykonalność orzeczenia uzasadniona jest interesem publicznym, tj. koniecznością przekazania nieruchomości wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Od powyższego orzeczenia administracyjnego A. B. złożyła odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 27.06.1952 r. nr MT.VIII-2/3985-1/52 utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1952 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. W dniu 4.07.2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek J. I. następcy prawnego przeddekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, reprezentowanego przez adw. T. W., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27.06.1952 r. nr MT.VIII-2/3985-1/52 Oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Orzekając, po rozpatrzeniu ww. wniosku o odmowie stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w uzasadnieniu decyzji podniósł następującą argumentację: Przede wszystkim wskazał na ramy prawne rozstrzygnięcia, zgodnie z którymi celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. akt IV SA 1062/08, opubl. ONSA1987, nr 1, poz. 35). Oceny legalności decyzji administracyjnej organ powinien dokonać na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. Kwestionowana decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27.06.1952 r. nr MT.VI11-2/3985-1/52 oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1952 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] wydane zostały w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z opracowania geodety uprawnionego A. G. z dnia [...].06.2018 r. wynika, że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...], tj. w dniu [...].10.1947 r. Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy upłynął w dniu [...].04.1948 r. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że A. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...].01.1948 r., a zatem z zachowaniem 6-cio miesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust.1 dekretu. Jednocześnie wraz z wnioskiem złożono zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...], kopię protokołu czynności Komornika Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].05.1947 r. sygn. akt [...], z czynności wprowadzenia w posiadanie nieruchomości [...] przy ul. [...] oraz dowód dokonania opłaty manipulacyjnej od złożonego wniosku. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] określał w art. 7 ust. 2 reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego). Z regulacji tej wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe plan przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, przy czym musiał to być plan obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe. Skoro, zgodnie z założeniami dekretu, odmowa przyznania własności czasowej dopuszczalna była jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania, należało ustalić, czy rzeczywiście obowiązujący w dacie orzekania przez organ dekretowy plan zabudowy przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości takie funkcje, które uniemożliwiały dalsze korzystanie z niej przez dotychczasowego właściciela. Prezydium Rady Narodowej w [...] w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...].05.1952 r. nr [...] wskazało, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] jest uzasadniona, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod użyteczność publiczną. Ponadto w piśmie z dnia [...].06.1952 r., przekazującym odwołanie A. B., Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, że według opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości położonej przy ul. [...] przeznaczony jest pod użyteczność publiczną - obszar Pałacu Kultury i Nauki, a sama nieruchomość stanowi grunt niezabudowany. Powyższa argumentacja została przywołana także w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dn. [...].06.1952r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne organu I instancji. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że na opisanej nieruchomości wszystkie budynki zostały zburzone i znajdowały się na niej stosy gruzów (por. protokół oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń z dnia [...].08,1947 r. nr [...], protokół czynności Komornika Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].05.1947 r. sygn. akt [...]). Z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru wynika, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] była objęta planem zagospodarowania przestrzennego terenów dworcowych obejmującym obszar ograniczony osiami ulic: [...] i jej przedłużeniem do osi [...] (plan nr [...]) uchwalonym w dniu [...].01.1949 r., a ogłoszonym w dniu [...].01.1949 r. w Monitorze Polskim nr [...], poz, [...]. Z przedmiotowego planu wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] była położona w granicy terenów przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (por. opinia geodezyjna uprawnionego geodety z dnia [...].06.2018 r.). Odnosząc uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dn.26.11.2008r. sygn.. akt I OPS 5/08 zgodnie z którą, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Istotne znaczenie ma natomiast rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego – do ustaleń dokonanych w przebiegu postępowania nadzorczego do nieruchomości ul. [...], Minister wskazał, że teren nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w całości objęty był zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...].02.1952 r. nr [...]. Przedmiotowym zaświadczeniem Oddział Planu Miasta działający w porozumieniu z Państwową Komisją Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na lokalizację szczegółową Pałacu Kultury i Nauki do realizacji przez Stołeczną Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych (por. opinia geodezyjna uprawnionego geodety z dnia [...].07.2020 r.). Biorąc pod uwagę dokonane przez organ nadzoru co do obowiązującego, dla przedmiotowej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych, a także uzasadnienie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1952 r. nr [...], w którym wskazano że nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona jest pod użyteczność publiczną, należy uznać, że organy dekretowe zbadały przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo wskazały je w uzasadnieniu odmownego orzeczenia. Korzystanie przez dotychczasowego właściciela z gruntu, który według planu przeznaczony był pod użyteczność publiczną, skonkretyzowaną w zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia [...].02.1952 r. nr [...], jako budowa Pałacu Kultury i Nauki pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Budowa Pałacu Kultury i Nauki była dużą inwestycją zaplanowaną przez ówczesne władze PRL. Inwestycja ta ze względu na swoją skalę prowadzona była również na innych działkach hipotecznych, które, przed wejściem w życie dekretu warszawskiego, stanowiły własność wielu podmiotów, nie mogła ona być zrealizowana przez te podmioty. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że inwestycja jaka zaplanowana i zrealizowana została na obszarze nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], jaką była budowa Pałacu Kultury i Nauki, wykluczała możliwość wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela na cele określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa oraz przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] w obowiązującym w dniu wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27.06.1952 r. nr MT.VIII- 2/3985-1/52 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1952 r. nr [...] planie zagospodarowania przestrzennego, skonkretyzowanej w zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia [...].02.1952 r. nr [...], należy wskazać, że niemożliwe było zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości przez osoby prywatne. Reasumując Minister wskazał, że w rezultacie przeprowadzonego postępowania nadzorczego stwierdzono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1952 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], gdyż nie naruszają one rażąco prawa. Jednocześnie organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania w trybie nadzoru nie stwierdzono również, aby kwestionowane orzeczenie dekretowe było obciążone innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 13 lipca 2021r. złożył J. I. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ prawa procesowego tj. art 7, art. 77 § 1, kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zaniechaniu analizy uzasadnienia decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27 czerwca 1952 roku nr MT.VII-2/3985-l/52 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 roku nr [...] pod kątem spełnienia w sposób wyczerpujący warunków odmowy przyznania prawa własności czasowej przewidzianych prawem, 2/ / prawa procesowego tj, art. 156 § 1 pkt 2) kpa poprzez błędne przyjęcia, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27 czerwca 1952 roku nr MT.Vll-2/3985-l/52 oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 roku nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszaniem prawa - podczas gdy zostały on wydane z rażącym naruszaniem art. 7 ust 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (dalej: dekret warszawski); 3/ prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzje z 1952 roku, mimo braku skonkretyzowania w nich planu zagospodarowania przestrzennego i powołaniu się ogólnikowo na przeznaczanie w nieskonkretyzowanym planie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, prawidłowo określały negatywną przesłanką przewidzianą w wyżej wymienionym przepisie do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o : 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji 2/ zasądzenie kosztów sadowych, w tym kosztów zastępstwa sądowego W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że niewątpliwie zaskarżone decyzje zapadły z rażącym naruszeniem art. 7 ust 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy (Dz-U. nr 50, poz. 279 ze zm), ponieważ brak jest w decyzji PRN, jak również utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, wskazania konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Brak powołania w decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnienie odmowy jedynie "przeznaczeniem pod użyteczność publiczną" jest rażącym naruszeniem przepisów dekretu. W trakcie niniejszego postępowania do akt sprawy został złożony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalony przez Naczelna Rade Odbudowy [...] w dniu [...] stycznia 1949 r. ([...]). Należy zatem zauważyć, że strona (jej następca prawny) oraz Urząd [...] prowadzący wcześniej sprawę [...], pozostawał do dnia złożenia tego Planu w niniejszym postępowaniu w przeświadczeniu, że jedyny plan zagospodarowania przestrzennego, który można uznać za obowiązujący w dacie wydania decyzji to "Ogólny plan zabudowania [...]" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. — który na wcześniejszych etapach postępowania był dołączony do sprawy jako jedyny plan istniejący w dacie wydawania decyzji. Natomiast odnosząc zapisy Planu z dn. [...] stycznia 1949r. uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] do przeznaczenia nieruchomości [...], strona skarżąca podniosła, że ww. Plan przewidywał przeznaczenie terenu nieruchomości "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi". Przeznaczenie gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie przesądzało o braku możliwości pogodzenia własności czasowej z pełnieniem przez nieruchomość funkcji publicznej. W odniesieniu powyższego do przedmiotowej nieruchomości należy stwierdzić, że przeznaczenie terenu, na którym położona była nieruchomość pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, dało się pogodzić z przyznaniem własności czasowej byłemu właścicielowi, bowiem funkcje publiczna w całości lub części mogą również pełnić nieruchomości będące własnością prywatna (lub objęte prawem własności czasowej), jednocześnie należy podkreślić, że nieruchomość nie była przeznaczona pod drogi publiczne, co praktycznie przekreślałoby możliwość pogodzenia przyznania własności czasowej z planowanym jej zagospodarowaniem. Ponadto skarżący podniósł, że Plan z dnia [...] stycznia 1949 r. miał bardzo ogólny charakter i nie konkretyzował sposobu zagospodarowania terenu na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Przewidywał jedynie przeznaczenie terenu pod budynki I urządzenia użyteczności publicznej (kolor pomarańczowy), a uwaga 3 legendy Planu stwierdzała, że usytuowanie projektowanych budynków, ich zarysy, maksymalna powierzchnia zabudowania, urządzenie niezabudowanej części terenu oraz sposób użytkowania będą rozstrzygnięte w następnym planie. (Nie wiadomo, czy taki plan szczegółowy został uchwalony). Podkreślić należy, że nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności, że na terenie przedmiotowe) nieruchomości rzeczywiście został zbudowany budynek użyteczności publicznej (np. PKiN), bowiem zadaniem organu nadzorczego jest ocena orzeczeń dekretowych pod względem przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 kp.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dn. 16 czerwca 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dn. 27.06.1952r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dn. [...].05.1952r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Hip. [...] - przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył kwestii, czy zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonego przez Naczelna Radę Odbudowy [...] z dn. [...] stycznia 1949r., który przewidywał przeznaczenie ww. nieruchomości [...] pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, dało się pogodzić z przyznaniem własności czasowej byłemu właścicielowi. Jednocześnie strona skarżąca stoi na stanowisku, że nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy okoliczność, że na terenie przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście został wybudowany budynek użyteczności publicznej PKiN. Rozstrzygając sporną kwestię należy przypomnieć, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. Sąd podziela argumentację organu nadzoru przedstawioną w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, która doprowadziła organ nadzoru do wniosku, że Prezydent [...] odmawiając przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowiącego podstawę prawną odmownego orzeczenia z dn. 7.05.1952 r. Zgodnie z treścią tego przepisu gmina uwzględni wniosek (złożony przez byłego właściciela w trybie ust. 1 tego artykułu), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W ocenie Sądu, za trafną należy uznać ocenę organu nadzoru, z której wynika, że na podstawie powołanego przepisu istniał obowiązek przyznania prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). W dacie wydania inkryminowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dn. [...] maja 1952r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] uchwalony w dn. [...] stycznia 1949r. ogłoszony w dn. [...].01.1949r. w Monitorze Polskim nr [...] poz. [...]. zgodnie z którym grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną – obszar Pałacu Kultury i Nauki, a sama nieruchomość stanowi grunt niezabudowany. Cała ww. nieruchomość była położona w granicy terenów przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi ( powyższe wynika z opracowania opinii geodety uprawnionego z dn. 7.06.2018r.). W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo zinterpretował funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla spornej nieruchomości. Zasadniczą funkcją terenu objętego powołanym planem była bowiem użyteczność publiczna obszar Pałacu Kultury i Nauki obejmującego wiele nieruchomości ( podkreślenie Sądu), co dodatkowo zostało dowodowe potwierdzone zaświadczeniem lokalizacyjnym z dn. [...].02.1952r. nr [...] wydanym przez Oddział Planu Miasta działający w porozumieniu z Państwową Komisją Planowania Gospodarczego, który ustała zgodę na lokalizację szczegółową PKiN do realizacji przez Stołeczną Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych( por. opinia geodezyjna uprawnionego geodety z dn. [...].07.2020r.). Na zasadniczą rolę funkcji planu zabudowania przy rozpatrywaniu "wniosków dekretowych" w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu skargi, uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08. NSA stwierdził w jej uzasadnieniu, że ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani kontrolowane w trybie nadzoru decyzja administracyjna Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dn. 27.06.1952r. oraz poprzedzające ją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dn. [...].05.1952r. nie odwołują się w sposób ogólny do pojęcia użyteczności publicznej, ale do konkretnych funkcji nieruchomości w planie. Nie ma więc potrzeby – wbrew temu, co uczyniono w uzasadnieniu skargi – posiłkowania się wyjaśnieniami zawartymi w powołanej uchwale i jej tezie, co do rozumienia pojęcia użyteczności publicznej, w celu ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela "z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Znaczenie ma bowiem funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2510/14). W rozpoznawanej sprawie teren całej inwestycji został przydzielony Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych pod budowę Pałacu Kultury i Nauki wraz z całym jego kompleksem oraz infrastrukturą, co stanowiło ową konkretyzację planów, o której mowa w powołanej uchwale NSA, a zatem w zaistniałej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że odmowne orzeczenie administracyjne z 1952 r. rażąco naruszało prawo. Za niezasadne Sąd uznał też podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, lub niewłaściwej ocenie dowodów w niej zgromadzonych. Organ nadzoru prawidłowo przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie naruszył też tym samym przepisów art. 7,77 ka oraz nie naruszył wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Reasumując, organ nadzoru prawidłowo w tej sprawie ocenił, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dn. 27 czerwca 1952r. oraz poprzedzające go orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dn. [...] maja 1952r.. odmawiające przyznania poprzednikowi prawnemu Skarżącego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Nie było więc podstaw do stwierdzenia jego nieważności, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydane w trybie nadzoru kontrolowane decyzje są zgodne z prawem. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).