I SA/Wa 1871/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta R., Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta R., E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., P. P., M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz pozostałych skarżących.

Decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2020r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] grudnia 2019r., znak: [...] stanowiącą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r., znak: [...], stwierdzająca, że gmina Miasto [...] nabyła nieodpłatnie z mocy prawa własność szeregu działek oznaczonych w operacie ewidencyjnym gruntów miasta [...] obręb [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do [...] (...) w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, została wydana z naruszeniem prawa. Powodem stwierdzenia w trybie nadzoru nad wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa) decyzją komunalizacyjną, że została ona wydana z naruszeniem prawa, było ustalenie, że decyzja wywłaszczeniowa, na podstawie której Skarb Państwa nabył od S. P. ww nieruchomość, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ uznał, że jakkolwiek w dacie komunalizacji w Kw [...] jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ujawniony był Skarb Państwa W. [...] (na wniosek z dnia [...] stycznia 1971r. Dz. Kw [...] i na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Nadzorczej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] października 1969r.) to jednak po stwierdzeniu nieważności ww orzeczenia wywłaszczeniowego z 1969r. - Skarb Państwa nie był właścicielem, a to oznacza, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ustawy. Organ ustalił przy tym w oparciu o art. 156 § 2 kpa, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne gdyż aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2000r. Rep. A nr [...] Gmina Miasta [...] oddała m. in. przedmiotową działkę nr [...] w wieczyste użytkowanie [...]. w [...]. W konsekwencji minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r. znak: [...], stwierdzająca, że Gmina Miasto [...] nabyła nieodpłatnie z mocy prawa własność szeregu działek oznaczonych w operacie ewidencyjnym gruntów miasta [...] obręb [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do [...] w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, została wydana z naruszeniem prawa. Skargi na ww decyzję ministra złożyli Miasto [...] (dalej jako gmina) i Skarb Państwa oraz E. P., E. P., J. P., E. M., M. P., A. G., S. G., M. S., J. S., D. P. i M. K. (dalej jako skarżący). Skarżący zarzucili ministrowi naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dn. [...].05.2000 r. (znak: [...]), a tym samym przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności w/w decyzji, a jedynie wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Gmina i Skarb Państwa zarzucili natomiast organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 5 kpa podnosząc, że tytuł własności Skarbu Państwa został uchylony po ostateczności decyzji komunalizacyjnej, a fakt ten spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa a nie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołując sie na wyrok NSA z dnia 8.11.2017 r. sygn. akt II OSK 393/16 ww podnieśli, że obydwa tryby nadzorcze tj. tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie są wobec siebie konkurencyjne, gdyż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wg ww skarżących naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący, Skarb Państwa i gmina wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...].06.2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. [...].12.2019 r. znak: [...] a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Zasadna jest skarga gminy i Skarbu Państwa. W sprawie mamy do czynienia z weryfikacją w ramach procedury nieważnościowej decyzji komunalizacyjnej. Organ zastosował tryb z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wskazując, że w dacie komunalizacji, z racji unieważnienia decyzji wywłaszczeniowej z 1968r. Skarb Państwa nie był właścicielem ww nieruchomości, co wykluczało jej komunalizację na podstawie art. 5 ustawy. Należy jednak podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa to zostało ono oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku prowadzonego kilkanaście lat później nadzwyczajnego postępowania weryfikującego orzeczenie wywłaszczeniowe z 1969r. (wyrok NSA zapadł 23 kwietnia 2013r.). W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji nie naruszył zatem prawa gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh). W świetle orzecznictwa NSA nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat później (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). W sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że dla sprawy komunalizacyjnej zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r. zapadła wiele lat później decyzja nadzorcza eliminująca orzeczenie wywłaszczeniowe z 1968r. była zatem nową okolicznością nie znaną organowi w dacie jej zakończenia. Przesłanka tego rodzaju stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej – w trybie art. 145 i n kpa a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. Rację ma zatem Skarb Państwa i gmina zarzucając, że organ, wbrew zasadzie ścisłego szeregowania przesłanek nieważności decyzji czy wznowienia postępowania, dokonał zamiany ww podstaw i zastosował w sprawie przesłankę wznowienia postępowania kwalifikując ją jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Stanowi to o niedopuszczalnym zamiennym stosowaniu przesłanek weryfikacji dwóch nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Powyższe ustalenie wymagało zatem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa) – w celu dokonania przez organ (orzekający w ramach trybu nieważnościowego) odpowiedniej kwalifikacji i oceny przesłanki, jaką zgłosili skarżący inicjując postępowanie nieważnościowe. nieważności decyzji komunalizacyjnej z 2000r. Warto jednak podnieść, że zarzuty skarżących co do naruszenia art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa nie są zasadne. Przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji jest bezpośredni związek między tą decyzją, a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy sytuacji, gdy ostateczna decyzja pozostaje w normalnym związku przyczynowo-skutkowym ze zbyciem przez Państwo bądź gminę gruntu na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to następuje na podstawie umowy cywilnej zawartej w formie aktu notarialnego, co miało miejsce w tej sprawie. A to oznacza, że w przypadku niepodzielenia poglądu tut. Sądu co do tego, że zapadła na podstawie danych wieczysto księgowych decyzja komunalizacyjna nie jest nieważna, zarzuty skarżących co do możliwości wyeliminowania jej z obrotu z uwagi na niewystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych - nie znajdują uzasadnienia. Z tego powodu Sąd odstąpił od orzeczenia o zwrocie kosztów postepowania skarżącym pomimo iż uwzględnił skargę pozostałych skarżących (art. 206 ppsa). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).