I SA/Wa 1866/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku celowego na opłacenie zaległości czynszowych wraz z bieżącym czynszem w miesiącu listopadzie 2018 r, w łącznej wysokości [...] złotych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy; Wnioskiem z [...] października 2018 r. R. O. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielenie mu w listopadzie 2018 r., między innymi, pomocy w formie zasiłku celowego przeznaczonej na opłacenie zaległości czynszowych w wysokości [...] zł wraz z bieżącym czynszem w listopadzie 2018 r. w kwocie [...] zł. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym ustalonym na czas określony do [...] stycznia 2019 r. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego źródłem utrzymania jest renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] złotych, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu bieżących alimentów na rzecz małoletnich dzieci. Po uwzględnieniu wynikających z tego tytułu potrąceń do wypłaty pozostaje mu kwota [...] zł miesięcznie. Ponadto, wnioskodawca otrzymuje zasiłek stały w wymiarze [...] złotych. Jego łączny miesięczny dochód wynosi [...] złotych. Systematycznie uzyskuje pomoc w postaci wszelkich możliwych świadczeń ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej, a sytuacja ta trwa od kilku lat. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] odmówił R. O. przyznania zasiłku celowego na opłacenie zaległości czynszowych wraz z bieżącym czynszem w miesiącu listopadzie 2018 r. w łącznej wysokości [...] złotych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. O. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają m.in. dwa kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), powołanej dalej jako: "u.p.s.". Stanowią je kryteria dysfunkcji i zdarzeń, o których mowa w art. 7 u.p.s. (między innymi, ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności) oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Kolegium wskazało, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Następnie organ podniósł, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s). Jednakże, sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami i żądaniami. Tym samym, spełnienie kryteriów, w tym również finansowych, przez osobę ubiegającą się o tego rodzaju zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Wręcz przeciwnie, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego ustalenia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a także szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji motywów, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu. Kolegium podkreśliło, że w listopadzie 2018 r. R. O. udzielono wsparcia na łączną kwotę [...] zł. Wyjaśniło też, że tym samym miesiącu Ośrodek Pomocy Społecznej miał do dyspozycji kwotę [...] zł na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najbardziej niezbędnych potrzeb bytowych [...] rodzin korzystających z pomocy społecznej w dzielnicy [...]. W rodzinach tych pomocy oczekują [...] osoby. Z tych przyczyn pomoc społeczna nie jest w stanie pokryć wszystkich zgłaszanych potrzeb, wobec niewystarczających środków finansowych jakimi dysponuje organ. Jednocześnie, z uwagi na nieprzekroczenie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, art. 41 u.p.s. nie miał zastosowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R. O. podnosząc, że znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Nie jest w stanie podnieść kosztów bieżących oraz zaległych bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Skarżący zaznaczył, że spełnia oba kryteria określone w u.p.s. Wysokość pomocy udzielonej mu przez Ośrodek Pomocy Społecznej uniemożliwia mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazał, że nieprawdą jest, że raz w miesiącu otrzymuje pomoc społeczną, a pomoc ta świadczona jest raz w roku. Ponadto, skarżący podniósł, że jego stan zdrowia się pogorszył, czego dowodzi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2019 r. o całkowitej niezdolności do pracy do [...] stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, poparł skargę. Jednocześnie sprecyzował, że skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie treści wszystkich zarzutów, danych, wniosków, i uwag skarżącego złożonych w toku postępowania i w odwołaniu, niewyjaśnieniu ich w uzasadnieniu decyzji, w tym nierozróżnieniu, wbrew orzecznictwu i doktrynie, opłat bieżących czynszu od zaległości w opłacie czynszu i łącznym ich potraktowaniu, braku należytego wyjaśnienia okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego – wskutek czego organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jest ona realizowana między innymi poprzez system pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych. Sama pomoc społeczna, jako instytucja polityki społecznej państwa, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Jej zadaniem jest zatem wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Nie jest zaś zadaniem pomocy społecznej całkowite wyręczanie osób i rodzin w aktywności zmierzającej do poprawy sytuacji bytowej. Nie jest więc celem tej pomocy zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła finansowania jego wszystkich zobowiązań finansowych i w oczekiwanej wysokości. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym, jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący - 701 złotych, jak również zaistnienia jednego z tzw. ryzyk socjalnych opisanych w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy - np. niepełnosprawności czy długotrwałej lub ciężkiej choroby. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze nieprzekraczającym wskazanego wyżej kryterium dochodowego. Łączny dochód netto skarżącego (po potrąceniu alimentów) wynosi bowiem [...] zł, a stanowią go renta i zasiłek stały. Jednocześnie skarżący bez wątpienia jest osobą ubogą, ciężko chorą oraz niepełnosprawną. Powyższych okoliczności organy nie kwestionowały, co znalazło wyraz w decyzjach o przyznaniu skarżącemu w listopadzie 2018 r. zasiłków celowych na częściowe opłacenie zaległości za energię elektryczną w kwocie [...] zł, zakup odzieży i obuwia w kwocie [...] zł, zakup leków w kwocie [...] zł oraz zakup gazu do butli gazowej w kwocie [...] zł. Istota sporu w niniejszej sprawie, wyrażona w szczególności w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, sprowadza się do tego, czy rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego organy powinny przyznać to świadczenie w takiej wysokości i zakresie, w jakiej oczekiwała tego osoba ów wniosek składająca. W tym miejscu wyjaśnić trzeba – na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium - że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Przyznanie tego świadczenia i jego wysokość zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozpoznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Rozpoznając wniosek organ obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko sytuację materialną skarżącego, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy. Zwłaszcza, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, które muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Z zawartych w decyzji organu pierwszej instancji informacji wynika, że w listopadzie 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] dysponował kwotą [...] zł na realizację zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla [...] rodzin (tj. [...] osób w tych rodzinach) korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. W sytuacji niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, nie zawsze jest możliwe zapewnienie pomocy wszystkim wnioskodawcom. W tej sytuacji brak takich środków mógł uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Wynika to wprost z treści art. 3 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość zatem zaspokojenia potrzeb osób uprawnionych z ustawy o pomocy społecznej jest, według normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, zależna nie tylko od spełnienia przez nich materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, poprzez który realizuje ona w tym zakresie swoje zadanie własne. Zaznaczyć trzeba, że osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do poprawy trudnej sytuacji, a nie je wyręczać. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła finansowania wszystkich jego zobowiązań finansowych i w oczekiwanej wysokości. Wskazać należy, że wprawdzie pomoc finansowa na spłatę zaległości czynszowych może być przedmiotem świadczeń w formie zasiłku celowego, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy ograniczonych środkach finansowych jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], nie jest ona możliwa. Wnioskodawca jest przy tym objęty różnymi formami pomocy społecznej. Otrzymuje on zasiłek stały i zasiłki celowe. Nie można zatem uznać, że organ odmawia skarżącemu przyznania pomocy celowej, gdyż skarżący od lat jest stałym beneficjentem Ośrodka Pomocy Społecznej. Wobec powyższej argumentacji podnoszony przez pełnomocnika z urzędu w piśmie z [...] lutego 2020 r. zarzut nierozróżnienia przez organy opłat bieżących czynszu od zaległości w opłacie czynszu i łącznym ich potraktowaniu pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jednocześnie prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na nieprzekroczenie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego (701 zł) art. 41 u.p.s. stanowiący o specjalnym zasiłku celowym nie znajdzie w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Konkludując stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie organy obu instancji we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Następnie w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organy prawidłowo dokonały również oceny hierarchii potrzeb skarżącego odmawiając przyznania zasiłku celowego na opłacenie zadłużenia z tytułu zaległości czynszowej oraz opłat bieżących czynszu. Podjęte rozstrzygnięcia uzasadniono zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając w sposób przekonujący motywy jakimi kierowały się organy wydając rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Z tych przyczyn skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).