I SA/Wa 1842/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi F. P. [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę

Decyzją [...] z [...] czerwca 2020r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako "kpa") Minister Rozwoju ( dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1190 ze zm., dalej jako: ugn) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych (...) stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. (...) Dalej organ wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki z ww przepisu gdyż P. nie wykazała, że dysponowała prawem zarządu do tego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa (ta ostatnia okoliczność była w sprawie niesporna). Jeśli chodzi o prawo zarządu organ podał, że obwiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej jako ustawa) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ww. ustawy i wyjaśnił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a więc że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania (przywołał tu uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Dalej organ wyjaśnił, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jak wskazał organ takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (...); umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, - jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W kontrolowanej sprawie organ ustalił, że wnioskodawca F. P. [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżąca/spółka) jest następcą F. C. S.A. w [...] a poprzednio Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] przekształconego m.in. z Przedsiębiorstwa [...] pn C. E. [...] w [...] będącego następcą Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] itd (...). Wyjaśnił, że objęta wnioskiem działka nr [...] powstała w wyniku połączenia, na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r. wielu innych działek ewidencyjnych o wskazanych enumeratywnie oznaczeniach oraz że w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa. W tej sprawie, jak podał organ, skarżąca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowego gruntu z przedłożonej do akt sprawy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem, decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji na terenach położonych w [...] przy ul. [...], umowy nr [...] z dnia [...] września 1983 r. dotyczącej robót budowlanych i montażowych, pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. znak [...] oraz wykazu wywłaszczeniowego działek zgłoszonych do wywłaszczenia sporządzonego w dniu 24 grudnia 1975 r. Wskazując na powyższe dokumenty minister podał, że nie mogą być one uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie poprzednika skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Minister wyjaśnił dalej, że decyzja z [...] grudnia 1986 r. w świetle § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu jednakże nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, gdyż ten mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy. Decyzja ta, w ocenie organu nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, na co przywołał on liczne orzecznictwo. Wyjaśnił w szczególności, że z decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] nie wynika na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...], a przy tym zwrócił uwagę na brak tożsamości nieruchomości i podał, że ww decyzja dotyczy jedynie nieruchomości o powierzchni [...] ha, natomiast działka nr [...] objęta postępowaniem ma powierzchnię [...] ha. Co do pozostałych przedstawionych w sprawie dowodów organ podał, że nie stanowią one dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia, lecz świadczą wyłącznie o dysponowaniu gruntem na cele budowlane, a nie o tytule prawnorzeczowym do nieruchomości. Minister wskazał też, że z samej treści pisma z dnia [...] grudnia 1977 r. znak [...] nie wynika aby dotyczyło ono przekazania przedmiotowego gruntu w zarząd, a w pozostałych dokumentach zachodzi brak jakichkolwiek wzmianek o tym, iż objęte nimi działki przeszły w użytkowanie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...]. Przytoczył tu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ponownie art. 87 ustawy i podał, że w aktach nie ma dowodu, że ww działki składające się obecnie na działkę nr [...] były objęte prawem użytkowania poprzednika skarżącej. W skardze na ww decyzję spółka zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 77 par, 1 oraz art. 80 kpa przez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że jej poprzednik prawny tj. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie sprawował zarządu nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...]. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości i o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka podniosła, że przedstawiła szereg dowodów na to że nieruchomość ta była wykorzystywana przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w [...] do prowadzenia jego działalności, i zgodnie z przedłożonymi w toku postępowania dokumentami wykorzystywana była na jego bazę i zaplecze techniczne, zaś wywłaszczenie z 1977 raku miało miejsce w celu budowy ww zaplecza technicznego. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia własności Skarbu Państwa w istotnej z punktu widzenia ustawy dacie - nie budziła w tej sprawie wątpliwości. Jeśli chodzi o pozostałe przesłanki art. 200 ugn, skarżąca spółka jako dowód na istnienie wymaganego ustawą prawa zarządu przedłożyła decyzję ustalającą opłatę roczną za będący w zarządzie grunt państwowy, a także szereg innych dokumentów nie stanowiących jednak dowodu na istnienie prawa zarządu, a organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Ocena czy decyzja z 1986r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 ugn w związku z § 4 rozporządzenia. Dokonane przez ministra ustalenia a także ich kwalifikacja prawna nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Z akt nie wynika aby 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi skarżącej przysługiwało prawo zarządu spornymi działkami choć nie jest kwestionowane, iż były one zajęte pod jej "infrastrukturę". Decyzja dotycząca opłaty nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa. Istotne jest przy tym, że wg ugruntowanego orzecznictwa prawa zarządu nie można domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, a przy tym decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a decyzja o naliczeniu opłaty jest zaś tego konsekwencją. Zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1926/11). W tym zakresie znamienna jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn akt U 6/99 wyraził pogląd, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub o aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (a odnieść to można także do zarządu, gdyż § 6 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia mają tożsamą treść), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Jak z powyższego wynika, kwestia dokumentowania prawa zarządu czy prawa użytkowania konkretną nieruchomością Skarbu Państwa w orzecznictwie postrzegana jest bardzo formalistycznie. Znamienne, i równie rygorystyczne, jest w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych podejmowane w stosunku do P. SA w [...], nawet w stosunku do gruntów zajętych w dniu 5 grudnia 1990r. pod infrastrukturę kolejową. Trzeba też podkreślić, że kwestia wiarygodności i mocy dowodowej decyzji dotyczącej opłaty za zarząd, jako dokumentu urzędowego, była już przedmiotem orzecznictwa. Stosownie do art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone; istnieje zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym, lecz nie wyklucza to możliwości obalenia tego domniemania (art. 76 § 3 kpa). Decyzja "opłatowa" z 1986 r., wbrew zarzutom skargi, nie stanowi dowodu na istnienie prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd, i to co do nieruchomości o innej (zdecydowanie mniejszej) powierzchni. Z ww decyzji nie wynika jednak kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości a także jakim aktem zarząd został ustanowiony. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny wywodząc w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku z 22 listopada 1999 r., że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (zarządu), jeżeli jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Skoro sporna decyzja nie zawiera stosownych danych to jako dokument wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2020 r. I OSK 2182/19, LEX nr 3045691). Podobnie, zeznaniami świadków, jak domaga się tego skarżąca, można wykazywać prawo zarządu, ale jedynie w sytuacji istnienia wiedzy o potwierdzającym to prawo dokumencie, który zaginął lub uległ zniszczeniu, a takiego w sprawie nigdzie nie wymieniono. W tym zakresie minister również zajął stosowne stanowisko i przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1019/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1834/17, publ. CBOSA. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy minister poddał poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Nie można wobec tego zarzucić ministrowi, że naruszył przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że błędnie ocenił zebrane dokumenty. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie przytoczone i zinterpretowane, minister posiłkował się przy tym licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Każdy wymienionych w sprawie dowodów został rzeczowo oceniony w kontekście wymogów dokumentowania prawa zarządu. W sprawie nie było przy tym kwestionowane, że sporny teren stanowił uprzednio zaplecze bazowe poprzednika skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie wykazano prawa zarządu, nie naruszono wobec tego art. 200 ugn. Przepisy te organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczył także związane z nimi orzecznictwo i odniósł je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Nie zaszły wobec tego przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).