I SA/Wa 1831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Budownictwa z [...] lutego 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem [...] w [...] ul. [...]. Decyzja Ministra Inwestycji I Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Założone w [...] r. przedsiębiorstwo [...] w [...] (działające pierwotnie pod firmą "[...]"), stanowiło własność [...]. Urządzone zostało na nieruchomościach przy ul. [...] w [...] stanowiących własność E.M. oraz członków jego rodziny (S.M., L. M.). Nastawione było na wykonywanie robót w zakresie tokarstwa, kotlarstwa i robót mechanicznych. Według stanu na dzień 7 marca 1950 r. - kiedy doszło do protokolarnego przekazania przedsiębiorstwa pod przymusowy zarząd państwowy - zatrudniało ono 30 pracowników, w tym 26 pracowników fizycznych i pozostawało w ruchu, realizując bieżące zamówienia, a także regulowało (choć nie w pełni) ciążące na nim zaległości podatkowe. Zarządzeniem Ministra Budownictwa z [...] lutego 1950 r., opublikowanym w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...], orzeczono o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. - w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.), wedle którego mogły być objęte pod zarząd państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa. Na wniosek J.M., J. M.i E.M. (następców prawnych byłego właściciela) wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia z [...] lutego 1950 r. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister ów, decyzją z [...] października 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r., stwierdził nieważności tego zarządzenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 1 pkt 3 dekretu z 18 grudnia 1918 r. Odwołując się do treści ww. przepisu, organ nadzoru zwracał uwagę, że w sytuacji pozostawania przedsiębiorstwa w ruchu i braku zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też braku interesu państwa w pozostawieniu przedsiębiorstwa w ruchu wykluczona jest możliwość zastosowania tej regulacji. Prawodawca ograniczył bowiem jej zastosowanie wyłącznie do tych przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Interes ten stanowił z kolei główny wyznacznik, zawężający kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa, a więc takich bez działania których Państwo nie mogło pełnić swoich podstawowych funkcji. Takiego zaś w jego ocenie nie miała [...] E. M., która stanowiła jedynie zakład rzemieślniczy o znaczeniu lokalnym, a przy tym jej dalsze funkcjonowania nie tylko nie było w dacie objęcia przymusowym zarządem państwowym zagrożone, ale wręcz wykazywało rozwój. O czym świadczy choćby zwiększający się od 1947 r. stan zatrudnienia z 10-15 osób do 30 osób w roku 1950, istniejący park maszynowy czy realizowane zamówienia. Zatem przepisy dekretu do tego przedsiębiorstwa nie mogły mieć zastosowania. To zaś oznacza, że zarządzenie Ministra Budownictwa wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zachodzi jednocześnie przeszkoda w stwierdzeniu jego nieważności opisana w art. 156 § 2 k.p.a., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nim wywołanych. W tym kontekście Minister zwracał uwagę, że zarządzenie dotyczy wyłącznie kwestii ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem i nie wywołało skutków prawno-rzeczowych. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby doszło do wydania orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). Na powyższą decyzję Skarb Państwa -reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wniósł skargę, zarzucając jej naruszenie: -art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt p 46/13; -art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; -art. 6 k.p.aw zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. W motywach skargi, odwołując się do poglądów prezentowanych w przywoływanych przezeń orzeczeniach sadów administracyjnych wywodził, że mimo zakresowego charakteru wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. i niewywiązania się ustawodawcy z obowiązku dokonania w jego wykonaniu stosownych zamian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, upływ czasu, o którym mowa w tym wyroku, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołało kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie. Do zawartego zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu stwierdzenia nieważności zarządzenia po 67 latach od dnia jego wydania Minister się nie odniósł. Tymczasem ma zdaniem skarżącego obowiązek zbadania, czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w pełni uwzględniając przywoływane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem było zarządzenie Ministra Budownictwa z [...] lutego 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] , wydane w trybie art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. - w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Przepis ten stanowił, o możliwości objęcia zarządem państwa przedsiębiorstw przemysłowych, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. Odwołanie się w jego treści do potrzeby "utrzymania w ruchu" lub "puszczenia w ruch" przedsiębiorstwa - jako jednej z dwóch przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego (obok względu na interes państwa) - oznacza, że hipoteza normy prawej w nim zawarta obejmuje wyłącznie sytuacje, w których działalność przedsiębiorstwa przemysłowego jest zagrożona lub wręcz ustała, a ze względu na "interes państwa" zasadnym jest zapewnienie jego dalszego funkcjonowania (ponownego uruchomienia). W sposób oczywisty zatem unormowanie to nie znajdowało zastosowania do przedsiębiorstw działających i których dalsze funkcjonowanie nie jest zagrożone. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego, znajdujących oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach archiwalnych (w tym przede wszystkim w treści protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] marca 1950 r. i jego załącznikach, a także spisanego [...] kwietnia 1950 r. protokołu dotyczącego dodatkowego ustalenia wartości majątku firmy i załącznikach do tego protokołu) wynika bowiem, że w dacie przekazania pod przymusowy zarząd, należące do E. M. przedsiębiorstwo działało, a jego byt w żaden sposób nie był zagrożony. Wykonywał ono na bieżąco zamówienia, regulowała także zaległości podatkowe, jak też sukcesywnie zwiększało poziom zatrudnienia. Posiadała nadto odpowiedni do charakteru prowadzonej działalności park maszynowo-narzędziowy oraz zaplecze materiałowe. Ze względu z kolei na profil prowadzonej działalności (wykonywanie robót w zakresie tokarstwa, wyrób i remont kotłów oraz innych urządzeń metalowych) jak też jej lokalny zasięg, brak było podstaw do kwalifikowania tego przedsiębiorstwa jako mającego podstawowe lub strategiczne znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Także zatem z tego powodu ustanowienie nad nim przymusowego zarządu, nawet gdyby pozostawało w bezruchu w rozumieniu przepisu (co w tym wypadku nie miało miejsca), nie znajdowało oparcia w treści normatywnej art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Jak trafnie bowiem wywiódł Minister, na jego podstawie zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie pozostające w bezruchu przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu miało kluczowe znaczenie dla interesów państwa. Tak tez ów przepis jednolicie jest interpretowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zastosowanie zaś przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w hipotezie normy prawnej w nim ujętej stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia, o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stoi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a, w postaci wywołanych orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych. Takich jednak zarządzenie Ministra Budownictwa nie wywołało i wywołać nie mogło. Jedynym bowiem skutkiem prawnym jego wydania było czasowe (w okresie trwania przymusowego zarządu) ograniczenie właścicielowi prawa swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem, które to uprawnienia przechodziły na przymusowego zarządcę, przy zachowaniu samego prawa własności przedsiębiorstwa przy dotychczasowym jego właścicielu. Przymusowy zarządca miał natomiast, zgodnie z art. 6 dekretu, uprawnienia do: zarządzania powierzonym mu przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych dotyczących tego zarządu (w tym dysponowanie składnikami przedsiębiorstwa oraz ich eksploatacji). Orzeczenie wydawane zatem na podstawie ww. przepisu miało w założeniu charakter odwracalny i co najistotniejsze nie skutkowało zmianami prawnorzeczowymi, na co słusznie zwracał uwagę Minister. Jak zresztą wynika z treści skargi, tej oceny skutków prawnych jakie wywołało zarządzenie, jak też samego rażącego naruszenia nim art. 1 pkt 3 dekretu, skarżący nie kwestionuje. Nie formułuje bowiem w tym aspekcie żadnych zarzutów. Wady decyzji nadzorczej upatruje on natomiast w nieuwzględnieniu przy jej podejmowaniu konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., Nr 5A, poz. 62), co doprowadziło do stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia, mimo że to wydane zostało 67 lat temu. Tymczasem przywołanym wyrokiem Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zważywszy zatem na powszechną moc obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich ostateczność, uznaje, że jego pominięcie w toku rozstrzygania sprawy narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut ten w ocenie składu orzekającego w sprawie jest jednak chybiony. Wprawdzie istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a przez to także możliwość stosowanie ww. przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano bowiem, że rzutuje on bezpośrednio na jego wykładnię. W konsekwencji, mając na uwadze zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji .) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano pogląd o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14) Szczególnie dobitnie wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 stwierdzając, że: "zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP." Formułując jednocześnie pogląd, że "uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a." Prezentowany jest także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. (por. wyroki NSA z: 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14, z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1822/18). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Gdyż to właśnie takim działaniem sprzeniewierzyłby się on wynikającej z art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu. Zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.) nie zostały przez skarżącego umotywowane. Sąd zaś tego rodzaju naruszeń nie dostrzega. Stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został bowiem ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i jak już wyżej wspomniano znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, przy ocenienie którego Minister nie uchybił wynikającej z art. 80 k.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów. Motywy natomiast podjętej decyzji, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób przejrzysty i umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.