I SA/Wa 1828/18

Dnia 28 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 roku nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: SKO/organ) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z urzędu zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. C. w [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2, do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia złożonego dnia [...] stycznia 1949 r. wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. C , nr hip. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] SKO działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymało w całości postanowienie o zawieszeniu postępowania z 22 maja 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2018 r. organ wskazał, że konieczność zawieszenia postępowania przed organem II instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nastąpiła w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. C.oznaczonej nr hip. [...]. Organ zaznaczył, że nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (dalej jako dekret). Dnia [...] stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej. Decyzją nr. [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] podjętą dnia [...] grudnia 1952 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. SKO w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] związanej z prawem własności lokali nr [...],[...] i [...] stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności z powodu wywołania nią nieodwracalnych skutków prawnych, w pozostałym zakresie dotyczącym działek o nr ewidencyjnym [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...]7- stwierdziło jej nieważność. Organ podał, że ustalił, że wnioskodawczyni Z. P. (dalej jako skarżąca) jest jednym z następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Organ wskazał, że obecnie przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia [...] stycznia 1949 r. Zdaniem organu w postępowaniu tym zostanie wyjaśniona kwestia skuteczności złożenia wniosku dekretowego oraz dokonana ocena czy zaistniały przesłanki przyznania prawa do gruntu oraz zostanie ustalone jaki był stan budynku na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu, a także kto dokonał odbudowy budynku oraz czy następcy prawni przeddekretowego właściciela nie utracili prawa do roszczeń wynikających z dekretu. Wobec powyższego organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy przez Prezydenta [...] stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia wniosku Z. P. o stwierdzenie nieważności decyzji, którą orzeczono o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku przy ul. C. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie. Organ zaznaczył, że postępowanie nadzorcze może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony powołując się na treść art. 157 kpa i orzecznictwo w tym zakresie. W związku z tym zdaniem organu na wstępie należy zbadać legitymacje wnioskodawcy do żądania działania organu. W dalszej części podniesiono, że ani Z. P. ani jej poprzednik prawny nie byli stronami decyzji z 1979r. objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności lecz byli nimi jedynie nabywcy lokalu; podkreślił także, że w aktualnym stanie sprawy Z. P. nie ma tytułu prawnego do w/w nieruchomości. Nie uzyskała praw do niesprzedanych lokali w budynku a w tej sprawie prowadzone jest nadal postępowanie przed innym organem administracji. Organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na skutek wydania dnia 31 grudnia 1952 r. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...], jednak skutek ten został zniesiony ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji poza częścią gruntu związanego z własnością lokali [...], [...], [...]. Organ podniósł także, ponownie rozpoznając sprawę, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym sprawy istniała inna jeszcze możliwość poza zawieszeniem postepowania a mianowicie odmowa jego wszczęcia z uwagi na brak legitymacji strony u osoby, która wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży jego najemcom lokalu mieszkalnego w znajdującym się na gruncie przy ul C. w [...] budynku. SKO Podjęło jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu załatwienia przez inny organ administracji kwestii prejudycjalnej – rozpatrzenia po raz drugi po stwierdzeniu w części nieważności decyzji PRN w [...]z 1952 r., nie uwzględniającej wniosku dekretowego. Organ podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawczyni, że nieprawidłowe jest stanowisko Kolegium, że nie ma ona obecnie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości budynkowej, w której usytuowany jest lokal mieszkalny, ponieważ tak jest istotnie. Postępowanie przed Prezydentem [...] dotyczy rozpatrzenia wniosku dekretowego, zaś aktualnie budynek nie może stanowić odrębnej od gruntu nieruchomości, za czym przemawia również treść kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu, którą orzeczono także o prawie adresatów decyzji do udziału w gruncie na jakim usytuowany jest budynek. W postępowaniu nadzorczym nie jest możliwe orzeczenie o lokalu w budynku z pominięciem prawa użytkowania wieczystego do gruntu z jakim związane jest prawo własności tego lokalu. Organ zaznaczył, że w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego muszą zostać zbadane istotne fakty – czy wniosek dekretowy został złożony przez posiadacza gruntu, a także czy znajdujący się na gruncie budynek przetrwał w całości działania wojenne, czy też uległ w ich czasie zniszczeniu i podlegał odbudowie (ustalenie kto tego dokonał) oraz czy dawny właściciel lub jego następcy prawni nieruchomości w latach wcześniejszych nie otrzymali odszkodowania za przejętą nieruchomość na mocy umów inedeminizacyjnych, co wykluczałoby możliwość przyznania prawa do nieruchomości a więc wpłynęłoby też na status Z. P. jako strony postępowania w sprawie nadzorczej prowadzonej z jej wniosku. Skargę do WSA na powyższe postanowienie złożyła Z. P. Skarżąca zarzuciła : 1. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 5 i 7 dekretu oraz art. 160 kpa, poprzez błędne uznanie, że kwestia ustalenia, czy skarżąca ma przymiot strony wymaga zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. C., co według skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zawieszeniu postępowania pomimo braku przesłanki zależności rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co według skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, i na podstawie art. 135 p.p.s.a wniosła o uchylenie poprzedzającego go postanowienia SKO. Na podstawie art. 200 ppsa wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od SKO w [...], w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z 10 lipca 2018 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 22 maja 2018 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z 31 grudnia 1988 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. C. w [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu związanej z prawem do lokalu do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 16 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej j.w. oznaczonej nr hip. [...]. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się zatem do oceny, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu wydania przez Prezydenta [...] ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej opisanego w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie - dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1988 r. o sprzedaży lokalu nr [...] - jest ostateczne zakończenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczącego rozpoznania po raz drugi wniosku z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości, w trybie art. 7 dekretu. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w którym ocenia się czy decyzja zawierała, którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem tamującym, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że ma ono charakter weryfikacyjny w odniesieniu do decyzji, która została już wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, niezależnie od stanowiska co do charakteru i skutków jakie ona wywołuje (por. szerzej M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, passim, Zakamycze 2006; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 149-151) ma charakter następczy względem decyzji ocenianej trybie nadzorczym. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzorczym jest ocena ewentualnych wad prawnych decyzji już istniejącej w obrocie prawnym. Występujący niewątpliwy związek pomiędzy wymienionymi dwoma postępowaniami nie ma charakteru prejudykatu, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć też należy, że Kolegium nie jest konsekwentne w swoich rozważaniach. Raz wskazuje, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które obliguje organ do zawieszenia z urzędu postępowania nadzorczego, a więc uznaje, że istnieje przeszkoda do jego załatwienia, aby zaraz dodać, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym sprawy istnieje oprócz zawieszenia postępowania jeszcze inna możliwość, a mianowicie odmowa jego wszczęcia z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Pozostaje przy tym przy stanowisku, że dopiero ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego przesądzi o tym czy skarżący ma interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w związku z czym Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło przepis prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę Kolegium rozpozna wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1988 r. nr [...]o sprzedaży lokalu nr [...], w budynku przy ul. C. w [...], wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni [...]m2. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu, 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.