I SA/Wa 1818/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr KR IV PO 1/18 w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] postanowiła ukarać [...] grzywną w wysokości 10000 zł. za nieuzasadnione niestawiennictwo przed Komisją na posiedzeniu w postępowaniu ogólnym w sprawie o sygn.. [...] w dniu [...] lipca 2018 r, na podstawie art. 19 ust 3 w zw. z art. 37 b ust 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. . poz. 718, z póź. zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Komisja uznała niestawiennictwo [...] za nieuzasadnione. Podniesiono, że możliwość stosowania kar porządkowych przez organy administracji publicznej ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań, niezbędnych z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu. Uchylanie się przez świadka od wykonywania obowiązków procesowych może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawdy materialnej, określonej w art. 7 kpa, a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania. Komisja wskazała, że treścią obowiązku wynikającego z wezwania Komisji z [...] lipca 2018 r. jest nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby tj. w niniejszej sprawie świadka [...]. Obowiązek osobistego stawiennictwa na posiedzeniu w postępowaniu ogólnym przed Komisją w dniu [...] lipca 2018 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata tj. [...]. Organ podniósł, że przyczyny niestawiennictwa muszą być obiektywne i winny wskazywać na faktyczną niemożność spełnienia żądania organu. Zdaniem Komisji przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność wezwanego mogłyby być jedynie przesłanki natury osobistej tj. związanej z osobistą sytuacją świadka, bądź zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym i powszechnym, siły wyższe, które uniemożliwiłyby mu zadośćuczynienie obowiązkom nałożonym przez organ, nawet przy dołożeniu należytej staranności. Komisja uznała, że wobec wyjaśnień przedstawionych przez [...] w piśmie z [...] lipca 2018 r. nie sposób uznać niestawiennictwa wezwanej na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2018 r. za uzasadnione. Usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody, której wezwana nie mogła uniknąć. Zdaniem Komisji, przytoczonych w sposób lakoniczny przez wezwaną okoliczności na usprawiedliwienie jej niestawiennictwa nie sposób uznać za wystarczające. Choroba powinna mieć charakter niespodziewany, a wezwana winna uprawdopodobnić, że w danym okresie stan zdrowia uniemożliwiał jej stawienie się przed Komisją. Długotrwałe leczenie samo w sobie nie przesądza o istnieniu usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa przez organem. Zdaniem Komisji z przedstawionych dokumentów nie wynika, że nasilenie objawów chorobowych w przypadku [...] miało miejsce właśnie w okolicy [...] lipca 2018 r., a tym samym uniemożliwiało jej stawienie się na wezwanie Komisji. W szczególności nie wynika to z przedłożonej kopii karty informacyjnej, sporządzonej przez Szpital Ogólny im. [...] w [...], zgodnie z którą pacjentkę w stanie ogólnym dobrym wypisano do domu w dniu 13 czerwca 2018 r., z zaleceniami (...) . Komisja wskazała nadto, że sam fakt, że [...] cierpi na choroby przewlekłe, przy braku stosownej i dającej się zweryfikować dokumentacji odnośnie stanu jej zdrowia w dniu [...] lipca 2018 r., nie jest wystarczający do usprawiedliwienia jej niestawiennictwa przed Komisją. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono także, że nie stanowi usprawiedliwienia subiektywne przekonanie [...], wyrażone w piśmie z [...] lipca 2018 r., że jej wiedza na temat spraw reprywatyzacyjnych jest znikoma (..). Komisja wskazała, że [...] miała obowiązek stawić się osobiście na posiedzeniu w postępowaniu ogólnym, czego nie uczyniła. W związku z tym, zdaniem Komisji, zostały spełnione formalne przesłanki do nałożenia kary porządkowej, a mianowicie: wezwanie było czytelne, wskazywało podstawę prawną, zostało doręczone w trybie przewidzianym przepisami kpa, zawierało pouczenie o skutkach prawnych niezastosowania się do tego wezwania bez podania uzasadnionej przyczyny. Zdaniem organu [...] nie stawiła się i nie wskazała okoliczności, które stanowiłyby przesłanki egzoneracyjne czy eskulpacyjne tj. pozwalające uznać, ze świadek nie stawił się z obiektywnej przyczyny nie leżącej po jego stronie. Komisja wskazała także, że postanowiła o ukaraniu [...] karą w maksymalnej wysokości tj. 10 000 zł za niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny na posiedzeniu w postępowaniu ogólnym. Zdaniem Komisji [...] jako beneficjentka decyzji reprywatyzacyjnych i nabywca roszczeń do nieruchomości dekretowych posiada informacje dotyczące okoliczności wydawania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisje i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwanie. (..) W ocenie Komisji posiadanie tak wielu nieruchomości, a ponadto zbycie kilku lokali w ostatnich latach, świadczy o tym, że sytuacja finansowa ukaranej jest bardzo dobra i jest w stanie uiścić nałożoną grzywnę. Nałożenie grzywny w kwocie 10 000 zł, w ocenie Komisji, nie będzie stanowić dla ukaranej kary nieproporcjonalnej (..) Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie pismem z [...] września 2018r wniosła [...], zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37 b ust 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 , poz. 718 oraz Dz. U. z 2018 r. poz. 431; (zwanej dalej ustawą o Komisji Weryfikacyjnej) poprzez błędne uznanie przez komisję, iż niestawiennictwo [...] na posiedzeniu Komisji w postępowaniu ogólnym o sygn.. akt [...] w dniu [...] lipca 2018 r. było nieuzasadnione i w konsekwencji tego ukaranie jej grzywną, w sytuacji gdy stan zdrowia [...], jako osoby niepełnosprawnej (o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności) – wbrew stanowisku komisji wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu - zasadnie uniemożliwiła jej stawienie się na ww. posiedzeniu, albowiem z powodu chorób, na które cierpi [...], nie mogła ona (i nadal nie może) samodzielnie funkcjonować, a tym samym, nie może ona samodzielnie podróżować. W związku z powyższym skarżąca wniosła w oparciu o przepis art. 106 § 3 ppsa o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych poniżej i załączonych do niniejszej skargi dokumentów tj. odpisu zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2018 r. wydanego dla potrzeb Sądu oraz odpisu legitymacji osoby niepełnosprawnej nr [...] wydanej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], na okoliczność stanu zdrowia [...] potwierdzających wcześniejsze jej wyjaśnienia przedstawione Komisji w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. i usprawiedliwiające jej niestawiennictwo na posiedzeniu Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na stałe mieszka w [...], jest osobą w podeszłym wieku (ukończone 84 lata) oraz niepełnosprawną, o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie na stałe), co zostało stwierdzone legitymacją osoby niepełnosprawnej nr [...], wydaną w dniu [...] grudnia 2007 r. przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Ponadto skarżąca odwołała się do informacji zawartych w piśmie z [...] lipca 2018 r. kierowanym do Komisji, które miało na celu usprawiedliwienie jej niestawiennictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Kwestionowanym postanowieniem wymierzono skarżącej [...] grzywnę za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym Komisji celem przesłuchania w charakterze świadka w ramach prowadzonego przez Komisję postępowania ogólnego, o którym mowa w art. 37b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 , poz. 718 oraz Dz. U. z 2018 r. poz. 431; (zwanej dalej ustawą). Dla oceny legalności tego postanowienia konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy w ramach postępowania ogólnego prowadzonego przez Komisję, ze względu na jego specyfikę, organ ten ma prawną możliwość skorzystania z osobowych źródeł dowodowych, a więc przesłuchiwać jednostki w charakterze świadka. Tylko bowiem wówczas można ewentualnie rozpatrywać zagadnienie nałożenia na świadka przewidzianych ustawą sankcji, przy spełnieniu określonych w niej warunków. Postępowanie przed Komisją uregulowane zostało w rozdziale 3 ustawy (art. 9 do art. 38). Z ujętych w tym rozdziale przepisów wynika, że obejmuje ono w istocie trzy różne procedury, tj. tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową – ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych jako wytworu działalności określonych osób, z organami wydającymi te decyzje na czele. Umożliwiają zatem realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy). Pierwszy tryb postępowania ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny, do którego - stosownie do art. 38 ust. 2 - nie stosuje się przepisów kpa. Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12 i art. 14 ustawy oraz stanowiska analitycznego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o którym mowa w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji (...) (Dz.Urz. Min. Sprawiedliwości z 2017 r. poz. 141 ze zm.). Rezultatem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wówczas to Komisja jest uprawniona do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ustawy). Postępowanie rozpoznawcze ma z kolei charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Prowadzi się je z udziałem stron postępowania, a jeżeli wystąpi taka potrzeba także z udziałem innych jego uczestników, np. świadków, biegłych. Do tego postępowania stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w kpa (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym – decyzją administracyjną. Zupełnie jednak inny innych charakter ma postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne, w odróżnieniu od poprzednio omawianych trybów, pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową – ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 37b Komisja może je wszcząć "w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...]". Jego celem jest więc wyjaśnienie, czy w działalności tychże podmiotów uwidoczniły się nieprawidłowości lub uchybienia, a jeżeli tak, to jaki miały charakter i jaką wagę. Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwalę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy). Ma ono zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie – cechy wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego sprawowanego przez podmiot usytuowany w ramach aparatu administracyjnego i skierowanego wobec innego podmiotu znajdującego się w strukturze lub osób w nim zatrudnionych (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. I OSK 3766/18, Lex nr 2580592). Nie jest w nim więc załatwiana sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa i wobec tego do postępowania tego nie stosuje się np. przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 kpa o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest konkretyzowana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w ramach tego postępowania przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy), a także przy poszanowaniu gwarancji procesowych przysługujących samemu świadkowi, takich jak prawo do odmowy zeznań małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy). Realizacja tych gwarancji w ramach postępowania ogólnego, ze względu choćby na brak stron takiego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, z założenia nie jest więc możliwa. Na uwadze zaś mieć należy, że tak pozyskany dowód, wedle przyjętych w ustawie rozwiązań Komisja mogłaby włączyć i uwzględnić jako dowody w postępowaniu rozpoznawczym bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu (art. 37b ust. 3 ustawy). Przyjęcie zatem, że w postępowaniu ogólnym możliwe jest także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, a więc dopuszczalne jest stosowania wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami art. 18 i 19 ustawy, prowadziłoby do sytuacji, że przywołane prawa i gwarancje procesowe tak stron postępowania (rozpoznawczego) jak i świadków byłyby czysto iluzoryczne. Możliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu w ramach postępowania ogólnego nie sposób wywieźć z zawartego w ust. 2 art. 37 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31. "Odpowiednie stosowanie przepisów", oznacza wszak zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, że niektóre z nich są stosowane w całości, niektóre – częściowo, a inne - w ogóle nie mają zastosowania (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r. I OSK 561/16, Lex nr 2562019; z 14 grudnia 2016 r. II OSK 734/15, Lex nr 2284856; a także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568). Pozwala to uwzględnić indywidualne odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy z woli prawodawcy mają być odpowiednio stosowane. Powyższe jednak umknęło uwadze Komisji, która w sposób mechaniczny, kierując się odesłaniem z art. 37 ust. 2 ustawy przeniosła instytucję postępowania dowodowego stosowaną i właściwą w postępowaniu jurysdykcyjnym (przesłuchanie świadka) na grunt postępowania niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym nie ma ona racji bytu. Konsekwencją powyższego było także niedopuszczalne zastosowanie względem skarżącej, która nie stawiła się na przesłuchania usprawiedliwiająca swoją nieobecność, sankcji o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, naruszając tym samym ten przepis poprzez jego zastosowanie, co z kolei wynikało z wadliwej wykładni art. 37 b ust. 2 ustawy, polegającej na przyjęciu, że na mocy ujętego w nim odesłania w postępowaniu ogólnym znajduje zastosowanie przepis art.19 tej ustawy. Stwierdzenie tych wad postanowienia, prowadzących do jego uchylenia, czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów, których istota sprowadza się do podważenia z przyczyn merytorycznych zasadności wymierzenia jej grzywny. Ich rozważanie stałoby się aktualne, gdyby samo prowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o osobowe źródła dowodowe, było w ogólnym postępowaniu dopuszczalne. Jeżeli chodzi o wniosek Komisji o przeprowadzenie rozprawy Sąd zwraca uwagę, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia skoncentrowane były wokół kwestii typowo prawnych i nie dotyczyły okoliczności stanu faktycznego sprawy. Do ich wyjaśnienia nie było zatem potrzebne dodatkowe wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie. Z tych samych względów Sądnie rozpoznawał wniosków dowodowych zawartych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji