I SA/Wa 1803/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.482.2022.BS w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr [...].

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnych mężem. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu [...] czerwca 2022 r. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – A. G., ur. [...] listopada 1959 r. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o zaliczeniu męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od [...] stycznia 2019 r. Wniosek powyższy w dniu [...] lipca 2022 r. przekazano do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], bowiem z akt sprawy wynika, że A. G. posiada prawo do renty na terytorium [...] (dalej jako "[...]"), a w konsekwencji mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2022 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, podnosząc że z orzeczenia o niepełnosprawności jej męża z [...] czerwca 2021 r. wynika, że jego niepełnosprawność istnieje od [...] stycznia 2019 r., a więc od 60-go roku życia. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i podniosła, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowił podstawę wydania decyzji Wojewody, został uznany za niezgodny z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływaną dalej jako Konstytucja RP". Minister decyzją z [...] sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody wskazując, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – z uwagi na uprawnienie męża skarżącej do renty na terytorium [...], zatem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda. Minister przytoczył następnie treść art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., który wskazuje, komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne i w sytuacji spełnienia jakich przesłanek. Zaznaczył dalej, że na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Minister zwrócił uwagę, że choć Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednocześnie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził przy tym, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Skoro więc z orzeczenia z [...] czerwca 2021 r. wynika, że niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od [...] stycznia 2019 r., tj. od 60-go roku życia, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność ta powstała po ukończeniu 25. roku życia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że istniejąca u jej męża niepełnosprawność od 60-go roku życia wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy mąż legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga on stałej opieki osób trzecich i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. W konsekwencji skarżąca zarzuciła organom również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niesłuszną odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2024 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy w dniu 15 marca 2024 r., pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, wydanych na podstawie niekonstytucyjnego art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ostatni z cytowanych przepisów był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. była już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia ww. wyroku dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej, powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, artykuł 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1530/20, LEX nr 3242783). Jeżeli bowiem Konstytucja RP dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to opowiedzieć się należy również za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako zgodny z Konstytucją RP - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 1197/22, z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16; z 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16; z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16; z 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku o sygn. akt K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to jednak, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (por. J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2593/16, LEX 2332965). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Sądy nie mogą przy tym akceptować bezczynności legislacyjnej, pozbawiając w konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego znaczenia, a przez to obywateli ochrony ich praw. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie rozpozna wniosek skarżącej z [...] czerwca 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając w okolicznościach niniejszej sprawy art. 17 ust. 1b u.ś.r., w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że jakkolwiek z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) uległy zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczając obecnie możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej, to w niniejszej sprawie wniosek skarżącej, oczywiście jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustali, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2024 r.), winien być rozpoznany na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym - stanowiący, że "w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe" – należy interpretować w ten sposób, że skoro opiekun spełniał przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie złożenia wniosku, a ten złożony został przed ww. datą, to przyjąć należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia owego wniosku, zatem "do dnia 31 grudnia 2023 r." Podobny pogląd co do wykładni ww. przepisu wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w nieprawomocnym na dzień orzekania w niniejszej sprawie wyroku z 22 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 72/24 (LEX nr 3691317), który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.