I SA/Wa 1789/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi C. G., W. G., O. G. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2023 r. nr 2953/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2023 r., nr 2953/2023 Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania O. G., W. G., C. G. i A. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 czerwca 2022 r., nr 241/SD/2022 orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Na podstawie analizy geodezyjnej z 8 czerwca 2021 r. wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. A. K., organ ustalił, że dawna nieruchomość położona przy ul. [...] hip. nr [...] o pow. 949 m2 obecnie wchodzi w skład części działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z 8 lutego 1947 r., tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz W. G. Wnioskiem z 27 kwietnia 1950 r. W. G. wystąpił o przyznanie, w wypadku odmowy ustanowienia prawa własności czasowej, odszkodowania za grunty i budynki znajdujące się na nieruchomości. Wnioskiem z 4 grudnia 1990 r. pełnomocnik C. G. wniósł o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość. Pismem z 7 stycznia 1991 r. pełnomocnik Z. G. i A. P. zgłosił przystąpienie do wniosku C. G. z 4 grudnia 1990 r. Wnioskiem z 1 kwietnia 2014 r. O. G., W. G., C. G. i A. S. wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Organ powołując zebrane w sprawie dokumenty przedstawił następstwo prawne po byłym właścicielu i ustalił, że stronami postępowania są: O. G., W. G., C. G. i A. S. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości złożył W. G. Organ powołał wydane w sprawie decyzje rozpoznające ten wniosek. Wskazał, że decyzjami: z 18 czerwca 2015 r., nr 346/GK/DW/2015 r. oraz z 6 października 2015 r., nr 552/GK/DW/2015 Prezydent m. st. Warszawy odmówił następcom prawnym byłego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako: część działki ew. nr [...], część działki ew. nr [...] oraz część działki nr [...]. Działka nr [...] zajęta została pod drogę - [...], działka nr [...] oddana w użytkowanie wieczyste, a więc trwale rozdysponowana, natomiast cześć działki nr [...] stanowi drogę publiczną - ul. [...]. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 9 czerwca 2022 r., nr 241/SD/2022 Prezydent m. st. Warszawy odmówił O. G., W. G., C. G. i A. S. przyznania odszkodowania za nieruchomości położoną przy ul. [...], hip. [...]. Organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., dalej jako ugn). W uzasadnieniu Prezydent wyraził pogląd, że odszkodowanie może być przyznane albo za dom jednorodzinny w przypadku, gdy nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., albo za działkę pod warunkiem, że była niezabudowana w dacie wejścia w życie dekretu. Wskazał, że z karty rejestracji przedmiotowej nieruchomości z 1 października 1948 r. wynika, że na gruncie znajdowały się: 1) budynek frontowy murowany - kondygnacje 4/1, 2) oficyna lewa murowana - kondygnacje 4/1, 3) oficyna poprzeczna murowana- kondygnacje 5/1, 4) budynek frontowy, murowany - kondygnacje 4/1. Organ podkreślił, że z powyższego dokumentu wynika także, że przeznaczenie uwzględnione przy budowie oraz przeważający charakter użytkowania budynków znajdujących się na gruncie przedmiotowej nieruchomości określono jako mieszkalne oraz, że ww. budynki są użytkowane w całości. Również z protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków z [...] kwietnia 1947 r. wynika, że budynki położone przy ul. [...] są w dobrym stanie i są zamieszkałe. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego z 26 października 1945 r. W ocenie organu brak jest jednak podstaw do wypłaty odszkodowania za posadowione na przedmiotowej nieruchomości budynki bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] z 28 lutego 2019 r. oraz przesłanych przy ww. piśmie kopiach księgi meldunkowej budynku przy ul. [...] wynika, że w powyższym budynku znajdowały się lokale (przesłano kopie stron dotyczących lokali [...],[...],[...] i [...] - ostatniego lokalu). W aktach sprawy znajdują się również kopie akt lokalowych lokali nr [...], [...] oraz [...]. Organ I instancji stwierdził, że z powyższych dokumentów wynika jednoznacznie, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania była zabudowana budynkami wielorodzinnymi. W związku z tym nie spełnia przesłanki dotyczącej zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Już tylko te ustalenia obligują organ do wydania decyzji odmownej. Ponadto organ I instancji zważył, że niezależnie od powyższego brak było również podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt. Z pozyskanych do akt administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy protokół, z którego wynika, że 26 lutego 1951 r. na skutek wydanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z 22 stycznia 1951 r. nr [...] delegowana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] komisja w obecności S. G. dokonała oględzin budynków istniejących na terenie nieruchomości. Po dokonaniu oględzin komisja objęła w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa budynki znajdujące się na terenie nieruchomości. Organ I instancji podkreślił, że 26 lutego 1951 r., tj. z dniem przekazania na rzecz na rzecz Skarbu Państwa budynków znajdujących się na terenie nieruchomości nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli. Natomiast fakt zamieszkiwania w budynku dawnego właściciela i jego spadkobierców pozostaje bez wpływu na treść decyzji. Nieruchomość przekazana została 26 lutego 1951 r. w zarząd i administrację Zarządu Nieruchomości w [...]. Na potwierdzenie tego stanowiska Prezydent powołał pismo W. G. z 25 stycznia 2017 r., z którego wynika, że żona dawnego właściciela wraz z rodziną mieszkała w budynku przy ul. [...], jednak musiała płacić czynsz. Zauważono także, że W. G. wystąpił o przydzielenie mu części mieszkania o adresie [...] m. [...]. Organ dokonał analizy tego pisma wskazując, że brak jest daty jego sporządzenia, natomiast znajdują się na nim daty 14.02.1945 r. oraz 15.02.1945 r. Zdaniem organu pozwala to uznać, że powyższe pismo wpłynęło do Wydziału Kwaterunkowego [...] najpóźniej 14 lutego 1945 r. Organ podkreślił, że w prawym górnym rogu pisma zapisana jest sygnatura L.p. [...]. W aktach sprawy znajduje się nakaz tymczasowy z [...] czerwca 1945 r. z tą samą sygnaturą, tj. L.dz. [...], którym Wydział Kwaterunkowy Zarządu Miejskiego [...] przydzielił W. G. dla 9 osób pomieszczenie składające się z 3 izb z używalnością kuchni w lokalu przy ul. [...], składającym się z 6 izb. Organ wskazał także na podanie z [...] października 1958 r., którym S. G., w związku z koniecznością uregulowania opłat za zajmowane izby wystąpiła o dokonanie rozdziału izb w sensie nakazu kwaterunkowego, tak aby objął 2 izby zamieszkane przez rodzinę T. oraz 1 izbę, którą zamieszkiwała wraz synem, jednocześnie wskazując, że kuchnia byłaby wspólna. W powyższym piśmie S. G. informuje, że 3 izby w mieszkaniu o adresie [...] m. [...] zostały przydzielone nakazem kwaterunkowym z [...] czerwca 1945 r. jej zmarłemu mężowi oraz, że po śmierci męża od 1951 r. ww. izby zamieszkiwane są przez nią, jej syna C., córkę M. T., jej męża T. oraz ich córki M. i K. Jako dowód na utratę faktycznego władania nieruchomością przez dawnego właściciela organ I instancji wskazał także pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego z 30 lipca 1953 r. znak [...] informujące, że remonty w budynkach posadowionych na przedmiotowym gruncie były dokonywane na zlecenie Prezydium Rady Narodowej. W ocenie Prezydenta, wobec zgromadzonych dowodów, dawni właściciele (ich następcy) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli: O. G., W. G., C. G. i A. S. Rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Wojewody Prezydent [...] dokonał błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ugn przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za działkę zabudowaną bądź niezabudowaną. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku działki zabudowanej powinien badać zarówno przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn warunkujące przyznanie odszkodowanie za budynek jak i samą działkę gruntu, tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organ I instancji, mimo wyraźnego stanowiska, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom jednorodzinny, zbadał przesłanki zarówno przewidziane dla nieruchomości zabudowanej budynkiem, jak i nieruchomości niezabudowanej. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada 1945 r. na własność ówczesnej gminy m.st. Warszawy przechodziły jedynie grunty nieruchomości warszawskich. Natomiast na podstawie art. 5 dekretu budynki i inne przedmioty znajdujące się na przejętych gruntach pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. W konsekwencji nieruchomości budynkowe stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności należący do dotychczasowych właścicieli. Z przepisów tych wynika, że budynki na gruntach, które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu) dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Z kolei art. 8 dekretu stanowi, że budynki przechodziły na własność gminy, jeśli dotychczasowym właścicielom odmówiono przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przejętego gruntu. Dotychczasowi właściciele tracili prawo do budynku zarówno w razie niezłożenia lub nieprawidłowego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, o którym mowa w art. 7 dekretu, jak i w razie odmownego rozpatrzenia takiego wniosku. Gmina była wówczas zobowiązana wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 dekretu warszawskiego, odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Wyznacznikiem uznania pozostałości budynku zniszczonego na skutek działań wojennych za budynek dekretowy była jego kwalifikacja co do możliwości naprawy lub konieczności rozbiórki dokonywana przez władzę budowlaną na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. W niniejszej sprawie, jak to wynika z materiałów dowodowych, tj. m.in. karty rejestracji nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]/ [...] hip. nr [...]/II z 1 października 1948 r. na przedmiotowym gruncie znajdowały się zabudowania, które w kategorii zniszczeń oznaczone zostały jako rzymska I, która nadawana była budynkom niezniszczonym. W związku z powyższym należy uznać, że w dniu wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. Wojewoda wyjaśnił, że badając przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn, tj. czy dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. należy stwierdzić, że jedna z przesłanek ustawowych nie została spełniona, gdyż przedmiotowy grunt był zabudowany budynkami wielorodzinnymi. Dla oceny charakteru budynków mieszkalnych na przedmiotowym gruncie znaczenie miała data wejścia w życie dekretu, a wówczas, jak to wynika z księgi meldunkowej prowadzonej dla budynku przy ul. [...], składał się on z wielu lokali, w których meldowane były osoby o różnych nazwiskach, zarówno przed datą wejścia w życie dekretu, jak i po tej dacie. Powyższe potwierdza pismo Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] z 28 lutego 2019 r. W ocenie organu nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za budynki. Organ wyjaśnił, że w dacie wejścia w życie dekretu pod pojęciem "domu jednorodzinnego" należało rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszych regulacjach. Budynek położony na przedmiotowym gruncie nie zaspokajał potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny, ale był budynkiem, w którym zamieszkiwało wiele rodzin. Bez znaczenia dla przyznania odszkodowania jest fakt, związany z przesłanką dotyczącą przejścia budynków na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., bowiem gramatyczna wykładania art. 215 ust. 2 ugn prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie wskazane w nim przesłanki. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma możliwości przyznania odszkodowania za budynki posadowione na gruncie przy u. [...]. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ugn ustawodawca przewidział także możliwość wypłaty odszkodowania za działkę, przeznaczoną przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne, a dawni właściciele tej nieruchomości zostali pozbawieni możliwością jej faktycznego władania po 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji pominął w uzasadnieniu decyzji badanie przesłanki dotyczącej przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent m. st. Warszawy odniósł się jedynie do przesłanki utraty przez dawnego właściciela faktycznego władania przedmiotową działką przed 5 kwietnia 1958 r. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że dawny właściciel utracił możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. W zakresie spełnienia drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 ugn, czyli utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością organ ustalił, że budynki znajdujące się na gruncie przy ul. [...] objęte zostały w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa i przekazane jednocześnie w zarząd i administrację Zarządu Nieruchomości w [...] przed 5 kwietnia 1958 r. (protokół z 26 lutego 1951 r.). Negatywna przesłanka w postaci pozbawienia faktycznej możliwości władania działką przed 5 kwietnia 1958 r. może być dostatecznie zobiektywizowana w zasadzie wyłącznie poprzez ustalenie o objęciu faktycznego, rzeczywistego władztwa przez państwo. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu z 26 października 1945 r. Przez faktyczne władanie należało rozumieć nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku, to jednak ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, że zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy kartą meldunkową budynku położonego przy ul. [...] przedmiotowa nieruchomość przed 5 kwietnia 1958 r. była zajmowana przez wiele rodzin, a o przydziale poszczególnych lokali w budynkach położonych na przedmiotowej nieruchomości decydował Wydział Kwaterunkowy Zarządu Miejskiego [...]. Remonty w budynkach były dokonywane na zlecenie Prezydium Rady Narodowej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane. Powyższe oznacza, że uprawnienia władcze do nieruchomości przysługiwały nie dawnemu właścicielowi, a instytucji państwowej. W opinii Wojewody Mazowieckiego, fakt władania przez instytucję państwową budynkami oraz ich funkcja w postaci mieszkań dla wielu rodzin stanowi wiarygodny dowód na to, że dawny właściciel utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Korzystanie z budynku przez dawnego właściciela i jego następców prawnych ograniczało się jedynie do przydzielonego im przez władze państwową lokalu, jak również do korzystania z części wspólnych gruntu znajdującego się pod budynkiem, z którego korzystali także inni mieszkańcy. Okoliczność zameldowania w jednym z lokali dawnego właściciela i jego następców prawnych, którzy płacili czynsz nie oznacza, że posiadali oni wobec nieruchomości uprawnienia władcze. Jak wynika z materiału dowodowego dawny właściciel i jego następcy prawni weszli w stosunek najmu poprzez przydział dokonany przez instytucję państwową, a nie w wykonaniu władztwa nad nieruchomością. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą także do wniosku, że grunt znajdujący się przed budynkami wielolokalowym, w którym zamieszkuje wiele rodzin służył wszystkim mieszkańcom w postaci, np. dojazdu, ciągów pieszych, zieleni. Zatem przeddekretowy właściciel gruntu, nie mógł korzystać z tego gruntu tylko na własne potrzeby z wyłączeniem innych osób. To zaś oznacza, że dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania spornym gruntem. Przeciwne twierdzenie, w tym sama okoliczność władania przedmiotową nieruchomością choćby w części przed datą określoną w art. 215 ust. 2 ugn powinna podlegać inicjatywnie dowodowej stron skarżących na podstawie art. 7 kpa, co nie miało miejsca w tej sprawie. Twierdzenie skarżących jakoby ich poprzednik prawny miał możliwość faktycznego władania, z wyłączeniem innych osób, zabudowaną budynkiem dawną nieruchomością hipoteczną nie miały pokrycia w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym. Okoliczności te nie zostały wykazane przez strony stosownymi dowodami. W ocenie Wojewody dwie z przesłanek wynikających z art. 215 ugn nie zostały spełnione, w związku z faktem, iż znajdujący się na gruncie przy ul. [...] budynek nie był domem jednorodzinnym oraz utratą przez dawnych właścicieli faktycznego władania przedmiotową nieruchomością, przed 5 kwietnia 1958 r. Podsumowując, w świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Wojewoda uznał zarzuty wskazane w odwołaniu, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa) i materialnego (art. 215 ust. 2 ugn oraz art. 215 ust 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa) w sposób, w jaki przedstawiają to strony skarżące i który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wojewoda zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął błędną wykładnię art. 215 ust. 2 ugn, iż odszkodowanie w trybie tego przepisu przysługuje wyłącznie za dom, gdyż grunt przeszedł na władność Państwa bez odszkodowania oraz, że odszkodowanie dotyczy tylko działki niezbudowanej w dacie wejścia w życie dekretu, jednakże merytorycznie ocenił przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn zarówno dla domu jak i działki z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent nie dokonał analizy przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym planie zabudowania jednak merytorycznie prawidłowo ocenił przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn dla działki w zakresie badania utraty faktycznej możliwości władania gruntem przez dawnego właściciela po 5 kwietnia 1958 r. z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Gramatyczna wykładania art. 215 ugn prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli: O. G., W. G., C. G. i A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 kpa, poprzez zaniechanie przez Wojewodę podjęcia wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności poprzez: - niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności akceptację zaniechania przez Prezydenta precyzyjnego ustalenia charakteru poszczególnych budynków znajdujących się na nieruchomości; - brak wyjaśnienia sprzeczności odnośnie do sposobu administrowania nieruchomością w latach 50 - tych; podczas, gdy: - obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o przyznanie odszkodowania jest dokładne ustalenie kwestii faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r.; - dopiero precyzyjne ustalenie kiedy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działką, w oparciu o wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, czy została spełniona druga przesłanka określona w treści art. 215 ust. 2 ugn; - oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z kpa postępowaniu dowodowym; - postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu sprawy i organ odwoławczy nie może pominąć istotnych błędów i zaniechań w zbieraniu dowodów przez organ I instancji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, podczas gdy wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia kiedy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością Wojewoda powinien był, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy (naruszenie art. 138 § 2 kpa względnie art. 138 § 1 pkt 2 kpa); 3) art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 kpa, poprzez bezzasadne ich niezastosowanie i brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za odmową uwzględnienia wniosku inicjującego postępowanie, a ponadto poprzez całkowite pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy; 4) art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, całkowicie sprzeczną z konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz gwarantowaną konstytucyjnie ochroną prawa własności, prawa do innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że dawni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.; 5) art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezgodne z Konstytucją zróżnicowanie adresatów art. 215 ust. 2 ugn pomimo istotnej cechy faktycznej i prawnej uzasadniającej równe ich traktowanie (pozbawienie własności nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego), tj. zróżnicowaniu sytuacji byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych poprzez uznanie, iż brak jest możliwości wypłacenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn w przypadku zajęcia nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. podczas gdy brak jest jakiejkolwiek przesłanki relewantności takiego zróżnicowania (por. wyrok TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09); 6) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie konstytucyjnej zasady słuszności odszkodowania poprzez błędne i bezzasadne uznanie, iż odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ugn może być przyznane wyłącznie wtedy, gdy właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy stosowanie przepisów o odszkodowaniach w sytuacjach, o jakich mowa w art. 215 ugn musi uwzględniać zasadę słusznego odszkodowania, bowiem - jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny - w procesie interpretacji pojęć konstytucyjnych normy Konstytucji powinny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99), co w niniejszej sprawie oznacza to, że skoro z przepisu art. 215 ust. 2 ugn nie wynika w sposób wyraźny ograniczenie zakresu odszkodowania, to zastosowanie przepisów o odszkodowaniach musi uwzględniać zasadę odszkodowania słusznego, a więc ekwiwalentność odszkodowania w stosunku do zakresu mienia przejętego przez państwo; 7) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający elementarną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną rozstrzygnięć organów był przepis art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten w odniesieniu do działki przewiduje zatem dwa warunki dla ustalenia odszkodowania, tj. działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Obydwa te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania. Prawidłowo wskazał Wojewoda powołując się na orzecznictwo, że Prezydent dokonał błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ugn przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za działkę zabudowaną bądź niezabudowaną. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku działki zabudowanej powinien badać zarówno przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn warunkujące przyznanie odszkodowanie za budynek jak i samą działkę gruntu, tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organy zbadały przesłanki zarówno przewidziane dla nieruchomości zabudowanej budynkiem, jak i nieruchomości niezabudowanej, trafnie ustalając, że poprzedni właściciel (jego następcy prawni) zostali pozbawieni możliwości władania nieruchomością (domami wielorodzinnymi i działką) przed 5 kwietnia 1958 r. Wobec powyższego ustalenie, czy działka przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, wobec niespełnienia drugiej kumulatywnej przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. W przedstawionej sprawie odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła przy powołaniu się na brak spełnienia przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania". Zważyć należy, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., można mówić w sytuacji, gdy możliwym będzie ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo. Takim zdarzeniem prawnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest wskazywane przez organy, protokolarne przekazanie budynków znajdujących się na tej nieruchomości w zarząd i administrację Zarządowi Nieruchomości [...], co nastąpiło [...] lutego 1951 r. Jak wynika z protokołu objęcie w posiadanie miało miejsce w obecności żony byłego właściciela i jego spadkobierczyni – S. G. oraz dotyczyło wszystkich budynków położonych na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z treści protokołu jak i powołanego i załączonego do niego opisu budynków na posesji przy ul. [...] z [...] lutego 1951 r. Chybiony jest więc zarzut skargi dotyczący zaniechania ustalenia przez organy charakteru poszczególnych budynków i daty ich przejęcia. Organ w zaskarżonej decyzji kwestie te precyzyjnie wyjaśnił, poprzez wskazanie rodzaju budynków (ich kondygnacji, powierzchni, wysokości i kategorii zniszczeń), jak i daty przejęcia nieruchomości. Wobec tego z chwilą objęcia w posiadanie budynków przez podmiot państwowy nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, co niewątpliwie nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Fakt władania nieruchomością przez instytucję państwową przesądza, że właściciel lub jego następcy utracili możliwość władania nieruchomością. Natomiast zamieszkiwanie właściciela i jego rodziny, a następnie spadkobierców na nieruchomości przejętej przez Państwo nie oznacza, że nadal władali oni nieruchomością. Jak wynika bowiem z zebranych w sprawie dowodów W. G. wystąpił pismem z lutego 1945 r. o przydzieleniu mu części mieszkania w budynku przy ul. [...] w [...]. Nakazem tymczasowym z [...] czerwca 1945 r. przydzielono W. G. lokal składający się z trzech izb. Podaniem z [...] listopada 1958 r. S. G. wystąpiła o dokonanie rozdziału izb i objęcie przez kwaterunek dwóch izb zamieszkałych przez rodzinę jej córki. W piśmie tym wskazuje na uregulowanie opłat za mieszkanie. O opłacaniu czynszu za mieszkanie wskazywali także skarżący w piśmie z 25 stycznia 2017 r. Powyższe oznacza, że korzystanie z nieruchomości przez dawnego właściciela, a następie jego spadkobierców ograniczało się jedynie do przydzielonych im przez władze państwową lokali, jak również do korzystania z części wspólnych gruntu znajdującego się wokół budynku, z którego korzystali także inni mieszkańcy. Trafnie wskazały organy, że zameldowanie w jednym z lokali dawnego właściciela lub jego następców prawnych, którzy płacili czynsz nie oznacza, że posiadali oni wobec nieruchomości uprawnienia władcze. Jak wyżej zaznaczono dawny właściciel i jego następcy prawni weszli w stosunek najmu poprzez przydział dokonany przez instytucję państwową, a nie w wykonaniu władztwa nad nieruchomością. Nie sposób więc przyjąć, że wraz z wejściem w stosunek najmu mieszkania jego dawny właściciel lub jego spadkobiercy posiadali wobec nieruchomości uprawnienia władcze. Obligacyjne relacje stron umowy najmu wykluczają uznanie, by można było mówić o przejęciu władztwa nad nieruchomością, nawet w kontekście efektywnego korzystania z jej części. Jak wynika z zebranych w sprawie dowodów i powołanych przez organy położone na gruncie budynki były wielolokalowe. Mieszkało tam wiele rodzin. Wobec tego grunt znajdujący się przed budynkami wielolokalowymi służył wszystkim mieszkańcom, a nie tylko spadkobiercom byłego właściciela. Oznacza to, że przeddekretowy właściciel, a następnie jego spadkobiercy nie mogli korzystać z tego gruntu i budynków tylko na własne potrzeby z wyłączeniem innych osób. Podnieść także należy, że po objęciu nieruchomości przez Państwo zarządca nieruchomości nie zwracał się o przeprowadzenie remontu do spadkobierców byłego właściciela lecz do Prezydium D.R. N. [...] (pismo z 30 lipca 1953 r. , nr [...]). Wszystkie powyżej wskazane okoliczności niewątpliwie świadczą o pozbawieniu faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., co oznacza niemożność przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia tego przepisu oraz powołanych w skardze przepisów postępowania. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 215 ust. 2 ugn. Chociaż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 uznał art. 215 ust. 2 ugn za niezgodny z art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji "w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. (...)", a nie przed 5 kwietnia 1958 r. jak w niniejszej sprawie, jednakże należy zwrócić uwagę, że to Trybunał określił skutki prawne tego wyroku w jego uzasadnieniu. Podał, że wyrok Trybunału stwierdza niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 ugn z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją pominięcia ustawodawczego. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18). Warto zauważyć, że z inicjatywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Trybunał Konstytucyjny ponownie analizował art. 215 ust. 2 ugn, tym razem z punktu widzenia przewidzianego w nim kryterium czasowego wyznaczonego datą 5 kwietnia 1958 r. (postanowienie z 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13). Wprawdzie orzeczeniem tym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 ugn z przepisami Konstytucji "w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.", to jednak nie sposób pominąć przyczyn tego umorzenia. Trybunał uznał bowiem, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. - tak jak ma to również miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. Na gruncie art. 215 ust. 2 ugn, zdaniem Trybunału, taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania. "Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału". Trybunał nie miał przy tym wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 ugn do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy (por. wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1202/20). Z powyżej wskazanych przyczyn nie sposób podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.