I SA/Wa 1771/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 11 maja 2023 r. nr SKO.4000-659/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2023 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania T. P. (dalej też Wnioskodawczyni lub Skarżąca) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako Kolegium lub SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] – dalej też jako Prezydent lub organ pierwszej instancji) z dnia 26 stycznia 2023 r. nr [...], którą odmówiono Wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w dniu 24 października 2022 r. Wnioskodawczyni wskazał, że w związku z opieką nad mężem – B. P., ur. w dniu [...] stycznia 1956 r. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia i przedstawiła następujące dokumenty: pełnomocnictwo z dnia [...] października 2022 r.; odpis aktu małżeństwa przetłumaczone przez tłumacza przysięgłego z języka [...]; zaświadczenie z dnia [...] listopada 2022 r. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...]; oświadczenie z dnia [...] listopada 2022 r. o posiadaniu przez Wnioskodawczynię ustalonego w Ukrainie prawa do emerytury; powiadomienie z dnia 24 marca 2022 r. o nadaniu numeru PESEL B. P.; powiadomienie z dnia 24 marca 2022 r. o nadaniu numeru PESEL Wnioskodawczyni; orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 7 września 2022 r. nr [...], z którego wynika, że B. P. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydaje się do 7 września 2025 r. W dniu 24 listopada 2022 r. Prezydent przeprowadził z Wnioskodawczynią rodzinny wywiad środowiskowy i ustalił, że wykonuje ona wszystkie czynności higieniczne przy mężu, pomaga w ubieraniu się, towarzyszy podczas wizyt lekarskich, podaje leki, jest z mężem cały czas w dzień i w nocy. Nadto stwierdził, że Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoim mężem i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż mąż wymaga opieki przez całą dobę. Następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. Prezydenta odmówił Wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności B. P. wynika, że jego niepełnosprawność powstała po 67 roku życia i tym samym nie został spełniony warunek wymieniony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto Prezydent zwrócił uwagę, że Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury w Ukrainie i tym samym zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a tej ustawy. Wreszcie Prezydent stwierdził, że Wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i tym samym zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni z zachowaniem ustawowego terminu odwołała się od decyzji Prezydenta, której zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie, mimo, że pobierana przez Skarżącą emerytura nie stanowi emerytury w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a. Kolegium, pismem z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy Wnioskodawczyni posiada własne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy zrezygnowała z uprawnień do świadczenia emerytalnego z Ukrainy oraz czy Wnioskodawczyni posiada inne uprawnienia na terytorium Ukrainy do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką lub innych świadczeń o podobnym charakterze. Prezydent zrealizował zalecenia Kolegium i w dniu 27 kwietnia 2023 r. przekazał przy piśmie nr [...] uzupełniony materiał dowodowy. Do pisma Prezydent dołączył m.in. odpowiedź pełnomocnika Wnioskodawczyni na wezwanie z dnia 24 kwietnia 2023 r., z którego wynika, że T. P. złożyła elektroniczny wniosek do Funduszu Emerytalnego w Ukrainie o zawieszenie emerytury, natomiast dostała odpowiedź, że takie zawieszenie pobieranej emerytury jest możliwe wyłącznie przez sąd. Dysponując uzupełnionym materiałem dowodowym Kolegium wydało decyzję powołaną na wstępie. Uznało, że zaistniały okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.) obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny (...), przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Skoro przywołany przepis wskazuje, że warunki nabycia prawa do świadczeń rodzinnych są dla obywateli Ukrainy takie same jak dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu SKO powołało wybrane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy. Kolegium przyjęło, że Wnioskodawczyni i jej mąż są obywatelami Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z konfliktem zbrojnym w Ukrainie. Z orzeczenie o niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 7 września 2022 r. nr [...] wynika, że mąż Wnioskodawczyni został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a stopień ten datuje się od 29 lipca 2022 r., powstał więc, gdy wymagający opieki miał [...] lat. Kolegium uznało za bezsporne że Wnioskodawczyni w Ukrainie ma ustalone prawo do emerytury, to w ocenie SKO stanowiło negatywną przesłanka do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Pełnomocnik Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. wywiódł skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż fakt pobierania przez Skarżącą emerytury przyznanej na podstawie prawa ukraińskiego uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy z w/w przepisów wynika, iż emeryturą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego. W konsekwencji zwrócił się o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącej oczekiwał nadto rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej też jako P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wzruszenie tego aktu następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni, która pobiera ustalone w Ukrainie świadczenie emerytalne. Argumentacja Skarżącej zasadza się na twierdzeniu, że ukraińskie świadczenie emerytalne nie jest ujęte w grupie świadczeń wymienionych w sposób enumeratywny w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm. – dalej też jako u.ś.r.), których ustalenie stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Spór jaki zarysował się pomiędzy Skarżącą, a organ wydającym decyzję sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy posiadanie i pobieranie świadczenia emerytalnego ustalonego w Ukrainie można uznać za okoliczność wyłączającą skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na warunkach określonych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przechodząc do istoty sprawy należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Jak wynika z ust. 1 art. 17 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa krąg podmiotów, które skutecznie mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także wyraża podstawowe przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie świadczenia. Przewiduje on, że świadczenie to dedykowane jest dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zakres podmiotowy i kolejność osób mogących skorzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego opiera się na konstrukcji obowiązku alimentacyjnego regulowanego przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zasadniczą przesłanką przyznania świadczenia, poza oczywiście istnieniem takiego obowiązku pomiędzy potencjalnym beneficjentem, a osobą wymagającą opieki jest rezygnacja z zatrudnienia lub pracy zarobkowej albo niepodejmowanie takiej aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oprócz tych, omówionych syntetycznie powyżej przesłanek pozytywnych ustawodawca wprowadził w art. 17 u.ś.r. szereg przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. I tak zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że organy administracji obu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem Skarżąca pobiera w kraju pochodzenia świadczenie emerytalne. Skarżąca nie kwestionowała faktu pobierania w Ukrainie emerytury, w toku postępowania wyjaśniającego przed Prezydentem – świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia – podała, że w Ukrainie ma ustalone prawo do emerytury (k. 44 akt administracyjnych). W tej sytuacji Prezydent przyjął, że okoliczność pobierania przez Skarżącą ukraińskiej emerytury nie jest sporna, co w ocenie organu, stanowiło przeszkodę wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Prezydent uznał, że okoliczność ta pozostaje zależna od strony i stanowi jeden w z powodów wydania decyzji niekorzystnej dla strony postępowania, co wskazał w piśmie skierowanym do Skarżącej w trybie art. 79a k.pa. Wprawdzie Prezydent nie przeprowadził przed wydaniem decyzji postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego wykazania, że Skarżąca może zawiesić prawo do świadczenia emerytalnego wypłacanego w Ukrainie. Natomiast po złożeniu przez nią odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej zalecenie przeprowadzenia takiego postępowania w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. do Prezydenta skierowało Kolegium. W efekcie organ pierwszej instancji wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie na co Skarżąca wskazała, że emerytura wypłacana w Ukrainie może zostać zawieszona wyłącznie przez właściwy sąd (k. 110 akt administracyjnych). Sąd zwraca uwagę, że sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium stanęło na stanowisku, że uprawnienia Skarżącej do emerytury w Ukrainie należy odczytywać, jako przesłankę negatywną wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa prawo do świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy rozpatruje się na zasadach ogólnych wynikających z przepisów u.ś.r. Tym samym w sprawie ma zastosowanie zacytowany już wcześniej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zgodnie, z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury. W ocenie Sądu ustawodawca posiłkował się w tym zakresie ogólnym pojęciem renty czy emerytury, więc należy go odnieść również do świadczeń emerytalnych uzyskiwanych w innych krajach, bowiem wchodzi w zakres definicji wskazanej w art. 3 pkt 5 u.ś.r. Nie sposób jest w realiach rozpoznawanej sprawy przyjąć innego kierunku wykładni powołanych przepisów, gdyż ta – w ocenie Sądu – prowadziłaby do skutków sprzecznych z treścią i celem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli pozostaje ono w zbiegu z ustalonym (i realizowanym) prawem do emerytury. Co więcej prowadziłaby ona do skutków sprzecznych z interesem społecznym, bo stawiałoby w uprzywilejowanej pozycji osoby posiadające obywatelstwo ukraińskie, które w swoim kraju posiadają ustalone prawo do emerytury. Ich sytuacja byłaby znacznie korzystniejsza niż obywateli Polski, którzy ażeby skutecznie ubiegać się o prawo do świadczenia mają obowiązek zawieszenia ustalonego prawa do emerytury. Jak wynika bowiem wprost z treści powołanych wyżej przepisów u.ś.r. pobieranie jednocześnie dwóch świadczeń - pielęgnacyjnego i emerytalnego wzajemnie się wyklucza, a zasada ta winna w takim samym stopniu dotyczyć wszystkich podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie należy wskazać, że wobec jednoznacznej – w tym zakresie – treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. wystąpienie którejkolwiek (choćby jednej) przesłanki negatywnej wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc z ustaleń organów obu instancji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Skarżąca pobiera ustaloną na terenie Ukrainy emeryturę, to przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, bez uprzedniego zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego, nie było możliwe. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji niniejszego wyroku. Skarga została Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, gdyż wniosek taki został sformułowany w skardze.