I SA/Wa 1761/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz [...] wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności, w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.). Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowi własność [...] i jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz właścicieli wyodrębnionych lokali o numerach [...], usytuowanych w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wynika, że użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na podstawie umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym w dniu [...] marca 1961 r. W ocenie organu I instancji nie zostały rozstrzygnięte roszczenia zgłoszone przez dawnych właścicieli do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, bowiem przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju z wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości prowadzone jest postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 1 kwietnia 1955 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1959 r. dotyczących odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi być zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku następców prawnych byłych właścicieli dawnej nieruchomości [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz [...] wnieśli zażalenia, kwestionując prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Rozpatrując zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił treść pojęcia "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w powołanym przepisie. Organ II instancji stwierdził, że z pisma Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że prowadzone jest postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1959 r. dotyczących odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że nie zostały rozstrzygnięte roszczenia zgłoszone przez dawnych właścicieli do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie organu II instancji fakt, że postępowanie to dotyczy odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu, jest zagadnieniem wstępnym, bowiem w konsekwencji może doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a więc ma wpływ na stosunki własnościowe i przedmiot sprawy. Organ podzielił pogląd, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. i z dnia [...] marca 1959 r. może skutkować zarzutem działania z pokrzywdzeniem byłych właścicieli lub ich następców prawnych, a w konsekwencji naruszeniem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że podniesiona w zażaleniu kwestia roszczeń [...], który domaga się uznania jego prawa do gruntu o powierzchni [...], nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Zażalenie dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [...]. W uzasadnieniu skarżący kwestionuje zaskarżone postanowienie, wskazując na różnicę w powierzchni nieruchomości, brak podstaw prawnych Spółdzielni do złożenia przedmiotowego wniosku, nieujawnienie powierzchni hipoteki nr [...], brak boksów garażowych, jak również nieprzeprowadzenie w rozpatrywanej sprawie mediacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżący wniósł o niedopuszczenie jako dowodu przed Sądem pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. (odpowiedzi na skargę). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie sądu orzekającego, dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej kwestią wstępną jest tylko takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych, których ustalenie w świetle przepisów prawa będących podstawą orzekania warunkuje załatwienie sprawy. Natomiast fakt, że wynik innego postępowania może mieć ewentualnie wpływ na treść rozstrzygnięcia (czyli zdarzenie przyszłe i niepewne), nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś jedynie możliwość wydania pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawców decyzji. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd stwierdził, że toczące się przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju w nadzwyczajnym trybie nadzoru (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) postępowanie dotyczące oceny prawidłowości orzeczeń odmawiających przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, wydanych w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie stanowi zagadnienia wstępnego umożliwiającego zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 kpa). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania, np. poprzez jego zawieszenie. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wówczas mogłoby dojść do paraliżu procesowego w prowadzonych przez organy sprawach. Inicjowanie przez organ lub strony o spornych interesach nowych postępowań czy to administracyjnych, czy to sądowych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania, mimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w sprawie prowadzonej przez organ. Również art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.) stanowiący, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich, w rozpatrywanej sprawie nie stważa możliwości zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania przez organ. Ścisły związek pomiędzy postępowaniem mającym na celu rozstrzygnięcie wniosku dekretowego a postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na który powołuje się w rozpatrywanej sprawie organ, istnieje bowiem jedynie w sytuacji nierozpatrzenia wniosku dekretowego w postępowaniu zwykłym, kiedy mamy do czynienia z konkurencją tytułów prawnych do żądania ustanowienia tego samego prawa (w tym przypadku prawa użytkowania wieczystego) do tej samej nieruchomości. Związku takiego nie ma natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wynika to z faktu, że w obiegu prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca byłym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Nie ma zatem w tej sytuacji konkurencji tego samego prawa, w której to sytuacji prawo byłych właścicieli ze względu na jego pierwszeństwo miałoby być chronione. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy są już przecież użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, zaś wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych odmawiających im lub ich poprzednikom prawnym prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości nie posiadają już do tej nieruchomości roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które miałoby podlegać ochronie wynikającej z powołanego art. 3 ust. 3. Jak zaś było już wyjaśniane, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (nadzorczego w niniejszej sprawie) może mieć w przyszłości wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i podejmą działania zmierzające do zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916) w art. 1 ust. 1 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się (z mocy tej ustawy) w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 tej ustawy "Postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 (czyli ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd odmówił uwzględnienie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] września 2018 r. dotyczącego "niedopuszczenia jako dowodu przed Sądem" pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. stanowiącego odpowiedź organu na złożoną przez [...] skargę. Obowiązek złożenia takiej odpowiedzi przez organ wynika bowiem bezpośrednio z przepisów prawa czyli art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Ocena prawidłowości zawartego w tym piśmie merytorycznego stanowiska organu zostaje natomiast dokonana wraz z oceną złożonej skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zawiązku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.