I SA/Wa 1760/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Joanna Dargas po rozpoznaniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. i T. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. N. i T. N. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) umorzył na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) postępowanie z wniosku J. N. i J. N. (dalej też jako skarżący) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r. nr [...] przekazującej Gminie [...] z mocą od [...] stycznia 1996 r. nieodpłatnie na własność mienie państwowe, należące do Kuratorium Oświaty w [...] – Szkoła Podstawowa w [...], w skład którego wchodziły m.in. grunty zabudowane położone na terenie wsi [...], oznaczone nr działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, ujawnione w księdze wieczystej nr [...], z uwagi na brak dowodów potwierdzających, że wnioskodawcy bądź ich poprzednicy prawni byli właścicielami działki nr [...] na dzień [...] stycznia 1996 r. i tym samym nieposiadanie przez nich przedmiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej z 1997 r. był art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych Dz.U. z 1990 r., nr 32 poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa z 10 maja 1990 r.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 44 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 104 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1327, dalej jako ustawa z 7 września 1991 r.). Zgodnie z ustawą przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe, natomiast nie podlega komunalizacji mienie należące do osób fizycznych lub prawnych. Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. prowadzenie szkół podstawowych przechodzi do obowiązkowych zadań gminy z dniem 1 stycznia 1994 r., przy czym zgodnie z ust. 2 gmina może określić inny termin przejęcia, nie późniejszy jednak niż 1 stycznia 1996 r. W myśl ust. 5 cyt. przepisu składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie ust. 2 i 4 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania. Mając to na uwadze organ podniósł, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1996 r. W następnej kolejności powołując się na ugruntowane orzecznictwo minister wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są: dotychczasowy właściciel oraz gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego staje się nowym właścicielem, zaś inne podmioty mogą stać się stroną takiego postępowania jedynie jeżeli wykażą, że mienie to stanowiło ich własność i nie podlegało komunalizacji. W ocenie organu, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżący nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, co wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia na ich wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. O braku przymiotu strony u skarżących, wg ministra, decyduje treść wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości od [...] sierpnia 1990 r., gdzie Skarb Państwa został wpisany w dziale II księgi wieczystej na podstawie oświadczenia Miasta i Gminy [...]. Wpis w księdze wieczystej ma dla organów charakter wiążący i nie mogą one dokonywać samodzielnych ustaleń wbrew jego treści. W skardze na powyższą decyzję J. N. i T. N. zarzucili organowi naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. a. art. 105 § 1 kpa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i nieuzasadnione wydanie decyzji o umorzenie postępowania na skutek uznania, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu; b. art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez błędne ustalenie, że w 1996 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekającej, że zespół dworsko-pałacowy wchodzący w skład "Dóbr Ziemskich [...]" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie został na tej podstawie przejęty z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość nieprzerwanie stanowiła własność dawnych właścicieli a następnie ich spadkobierców; c. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2020 r. 2. przepisów prawa materialnego, tj. a. art. 28 kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że przysługuje mu status strony postępowania, podczas gdy jako spadkobiercy dawnej właścicielki nieruchomości są oni legitymowani do dochodzenia wszelkich roszczeń dotyczących przedmiotowej nieruchomości; b. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez błędne uznanie, że organ administracji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z tego przepisu. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w pierwszym dniu 1996 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1996 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawno rzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym. Wg. skarżących, w dacie komunalizacji, z racji stwierdzenia że sporna nieruchomość w określonych granicach nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, Skarb Państwa nie był właścicielem ww nieruchomości, co wykluczało jej komunalizację. Istotnie, należy podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa to zostało ono oficjalnie podważone dopiero w wyniku postępowania prowadzonego kilkanaście lat później niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna. Chodzi tu o postępowanie prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie nie budzi watpliwości, że w dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Jednak to, czy organ orzekający o komunalizacji naruszył prawo w sposób rażący bądź nie naruszył prawa w ogóle - gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh) – powinno być przedmiotem badania organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podniesiona przez organ okoliczność, że w świetle aktualnego orzecznictwa NSA, co do zasady nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej – stanowi rodzaj merytorycznego stanowiska w sprawie oceny czy przy orzekaniu o komunalizacji wojewoda naruszył prawo. (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). Czym innym jest jednak merytoryczna ocena żądania skarżących, a czym innym jest kwestia istnienia po ich stronie interesu prawnego co do tego by żądać od organu administracji, by ustalił, że przy deklaratoryjnym orzekaniu o komunalizacji wojewoda rażąco naruszył prawo. Skoro zatem skarżący powołują się na decyzję zapadłą w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazując, że w dacie komunalizacji Skarb Państwa nie był właścicielem ww nieruchomości, to mają interes prawny by kwestionować zasadność i prawidłowość komunalizacji. Należy odróżnić tu oparte na interesie prawnym prawo do kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa do danej (skomunalizowanej) nieruchomości, od kwestii związania organu wpisem w księdze wieczystej. Ta ostatnia jest już ewentualnym elementem merytorycznym decyzji nieważnościowej, a nie kwestią samego prawa skarżących do kwestionowania zasadności samej decyzji komunalizacyjnej. Warto też zwrócić uwagę, że komunalizacji podlegały i nieruchomości, dla których nie były prowadzone księgi wieczyste, i nieruchomości, dla których księgi wieczyste były prowadzone. Zasady obrotu nieruchomościami objętymi ustawą o księgach wieczystych i hipotece pozostają jednak kwestią merytoryczną w sprawie, a nie kwestią pierwotną, decydującą o zasadności samego prawa do domagania się oceny prawidłowości postępowania organu komunalizacyjnego w aspekcie zgodności jego działań z przepisami prawa. W sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że dla sprawy komunalizacyjnej zakończonej decyzją Wojewody zapadła wiele lat później decyzja w ramach wniosku o stwierdzenie niepodpadania części majątku ziemskiego pod dekret PKWN o reformie rolnej. Skarżący, jako następcy prawni "znacjonalizowanego" ww. dekretem właściciela, mają zatem interes prawny by domagać się ustalenia prawidłowości decyzji komunalizacyjnej wojewody. Na tym etapie sprawy Sąd z oczywistych względów nie przesądza wyniku postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez skarżących, neguje jednak pogląd ministra co do tego, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Zasadne okazały się zatem zarzuty co do tego, że organ naruszył przywołane w skardze przepisy procedury tj. art. 7, 77 i 80 kpa, a także przepis prawa materialnego w postaci art. 28 kpa. Konsekwencją powyższego było finalnie naruszenie art. 105 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa i w zw. z art. 105 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 ppsa decyzję ją poprzedzającą - celem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).