I SA/Wa 1757/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. S.-W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. S.-W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił w całości własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i orzekał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 1992 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w tejże gminie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zabudowanej zabytkowym dworkiem, a opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z dawnej nieruchomości ziemskiej, wchodzącej w skład majątku pn. [...] stanowiącej w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. - o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) własność I. N. J. i została przejęta na własność Państwa na cele reformy rolnej. Następcą prawnym byłej właścicielki jest M. Z. S. W.. Ostateczną decyzją z [...] maja 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, że zespół pałacowo-parkowy dawnego majątku ziemskiego, oznaczony aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] we wsi [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e przywołanego dekretu. W tym stanie rzeczy M. Z. S. W., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] Równolegle do wywołanego tym wnioskiem postępowaniem, przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1987 r. nr [...] uznającej m.in. działkę nr [...] w [...] za mienie gminne, w konsekwencji którego decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie dotyczącym działki nr [...], stwierdziło jej nieważność. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, w następstwie rozpoznania wniosku M. Z. S.-W., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. w zakresie działki nr [...]. W motywach tej decyzji wskazując, na eliminację ze skutkiem ex tunc decyzji Naczelnika Gminy w [...] uznającej przedmiotową nieruchomość za mienie gminne, a także ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r. wywodził, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) stanowiła ona własność prywatną, a tym samym nie mogła podlegać działaniu przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., co oznacza, że decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina [...] i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, decyzją z [...] września 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. uchylił swoją poprzednią decyzję i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. W motywach tego rozstrzygnięcia podtrzymał on swoją uprzednią ocenę, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody, z uwagi na to, że objęto nią mienie prywatne, wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się jednak do konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, stanął na stanowisku, że skoro art. 156 § 2 k.p.a. uznany został tym wyrokiem za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, to niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (czyli decyzji potwierdzającej przysporzenie prawa z mocy ustawy) po ponad 20 latach od jej wydania i doręczenia. Organ powołał się przy tym na pogląd wyrażony na tle podobnej sprawy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 382/15, gdzie sąd ów wywodził, że "skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji" Na decyzję tę M. Z. S. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to niestwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, mimo że miała ona charakter deklaratoryjny, a tym samym nie mogła być podstawą nabycia żadnego prawa ani ekspektatywy prawa. Ponadto zarzucała jej naruszenie art. 20 i 21 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i przez to wydanie decyzji mającej skutki prawne równoznaczne z wywłaszczeniem prywatnej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest niesporny. Poza sporem bowiem jest, że nieruchomość, o której komunalizacji na rzecz Gminy [...] orzekał deklaratoryjną decyzją z [...] kwietnia 1997 r. Wojewoda [...], w dacie 27 maja 1990 r. była własnością prywatną. Powyższe stanowiło konsekwencję ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy dawnego majątku ziemskiego, oznaczony aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] we wsi [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. – o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzającej nieważność w zakresie tejże nieruchomości decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1987 r. nr [...] uznającej m.in. działkę nr [...] za mienie gminne. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do sformułowanej przez Ministra oceny, że wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) decyzja Wojewody [...] stwierdzając nabycie z mocy prawa przez Gminę U. z dniem 27 maja 1990 r. własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] narusza ww. przepis w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena ta nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą Nie budzi ona także wątpliwości Sądu. Komunalizacji w tym trybie podlega wszak wyłącznie stanowiące własność państwową mienie gminne (dawne mienie gromadzkie), co wynika wprost z treści ww. przepisu. Istotą sporu i kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Administracji Cyfryzacji kwestią jest natomiast ustalenie czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Z.U. z 2015 r., Nr 5A, poz. 62) organ ów, mając na względzie znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody [...] mógł – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa. Czy też winien ją, na zasadzie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji .) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14). Prezentowany jest także pogląd, iż ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. W tej sytuacji rację ma skarżąca, że decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r., uchylająca uprzednio podjęte przezeń rozstrzygnięcie eliminujące ze skutkiem ex tunc decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] i ograniczająca się obecnie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa, sama narusza art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynika sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, iż nawet przy przyjęciu, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 12 maja 2015 r. rzutuje na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., to nie mógłby on znaleźć zastosowania przy ocenie legalności kontrolowanej przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] Ta bowiem ze względu na swój deklaratoryjny charakter – jak słusznie podnosiła skarżąca- nie przyznaje stronie konkretnego prawa lub ekspektatywy, ale jedynie potwierdza skutek prawny już wywołany zadziałaniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zawisłej przed Ministrem sprawy, przy uwzględnieniu tej oceny.