I SA/Wa 1752/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lipca 2023 r. nr KOC/4611/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 000949/SP/05/2023.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 lipca 2023 r. nr KOC/4611/Sr/23 po rozpatrzeniu odwołania P. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy 15 czerwca 2023 r. nr 000949/SP/05/2023 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę T. K. . Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. K. wnioskiem z 10 maja 2023 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 czerwca 2023 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia wskazując, że w przypadku matki wnioskodawcy nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), bowiem jej stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2022 r., czyli w momencie kiedy ukończyła ona 77 rok życia. P. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zdaniem Kolegium argumentacja organu I instancji w zakresie, w którym oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b ustawy, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem. W związku z treścią ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest pogląd, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy zaznaczył, że z powołanego art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazane świadczenie nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W tej sytuacji konieczne jest ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Przy czym ustalenia te winny się sprowadzać do tego, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podkreśliło, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że skarżący był aktywny zawodowo przez ok. 11 lat (w okresie od 1992 r. do 2022 r., przy czym jego ostatnie zatrudnienie to 3 miesiące w okresie od 4 maja 2022 r. do 30 sierpnia 2022 r. na podstawie umowy zlecenia). Z dniem 6 kwietnia 2023 r. P. K. został uznany za osobę bezrobotną i jak wynika z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 kwietnia 2023 r. odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku. Wniosek zaś o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką P. K. złożył 10 maja 2023 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 13 lutego 2023 r. T. K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane do 13 lutego 2025 r. Niepełnosprawność istnieje od 51 - go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2022 r. T. K. wymaga ponadto stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Uprzednio legitymowała się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Oprócz syna P. posiada ona troje dorosłych dzieci, które nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Kolegium podkreśliło, że posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest wystarczającą przesłanką prawną do przyznania świadczenia. Nie zawsze bowiem ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem kluczową okolicznością, którą powinien ustalić organ prowadzący sprawę o świadczenie pielęgnacyjne jest zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna ze względu na swój stan zdrowia, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że pomoc skarżącego polega na wykonywaniu czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem matki takich jak: przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, pomoc przy czynnościach higienicznych i kąpieli, zmiana pampersów. Organ zaznaczył, że większość wskazanych przez skarżącego czynności jest wykonywana w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Niewątpliwie część z tych czynności (jak sprzątanie, pranie, prasowanie) nie jest wykonywanych codziennie. Do codziennych czynności nie należą również wizyty u lekarza, czy sprawy urzędowe. Skarżący sprawując opiekę nad matką w sposób wynikający z ustaleń wywiadu środowiskowego, nie wskazuje innych czynności, które uniemożliwiałyby mu zatrudnienie nawet w ograniczonym zakresie np. na zlecenie. Wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Takie zaś czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer, nie stanowi stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt sprawowania opieki nad bliską opiekunowi osobą niepełnosprawną lecz za rzeczywisty brak możliwości realizowania aktywności zawodowej przez opiekuna (np. prowadzenia gospodarstwa rolnego) - wynikający właśnie z konieczności zapewnienia tej opieki. Świadczenie ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy uwarunkowaną koniecznością opieki (troski) nad bliską osobą, która jej wymaga. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zwrot "w związku" jest kluczowy, ponieważ nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia będzie osobę uprawniała do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie taka, która bezpośrednio wiąże się z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie taki związek nie wystąpił. P. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że jest ona wadliwa. Skarżący zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu sprawowana przez niego opieka jest całodobowa i kompleksowa i wyklucza podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd ocenia jednakże jako przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością niepodejmowania przez niego zatrudnienia. Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że skarżący był zatrudniony ostatni raz do 2020 roku. Od tego czasu nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał żadnej innej pracy zarobkowej, zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką złożył 10 maja 2023 r. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, skarżący nie wykazał bowiem aby zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niepodejmowanie wcześniej przez skarżącego zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez niego opieką nad matką, a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza jednak przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21, Lex nr 3186353). Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmuje z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20, Lex nr 3191249). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14, Lex nr 1989991) trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym w sprawie niniejszej jest, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21, Lex nr 3342907). Obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy administracji jednakże, zdaniem Sądu, nie dopełniły. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wynika na jakie konkretnie schorzenia cierpi matka Skarżącego i jakiej w związku z tym wymaga opieki ze strony syna oraz jaki jest zakres tej opieki. Organ II instancji wymienił czynności wykonywane przez P. K. przy matce oceniając je jako typowe zajęcia związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego przy czym wskazując na pomoc przy czynnościach higienicznych i zmianę pampersów, jednocześnie w szczególności nie wyjaśnił, czy T. K. jest w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy może pozostać w domu sama w czasie ewentualnej pracy wnioskodawcy w przypadku gdyby ten zdecydował się tą pracę podjąć. W decyzji nie wskazano także przyczyn dla których organy uznały, że opieka nad T. K. nie może być sprawowana przez jej pozostałe dzieci. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. , które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu. Mając te okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.