I SA/Wa 1752/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju złożyła Gmina [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. w [...], położonego w gminie [...], obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 o łącznej powierzchni [...] m2 oraz prawa własności wymienionych w decyzji budynków i urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie. Pismem z [...] marca 2017 r. Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], wskazując, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosła Gmina [...] podnosząc w uzasadnieniu, że na wypadek uznania przez sąd, że skarga jest niedopuszczalna jako przedwczesna, wnosi o potraktowanie skargi jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Postanowieniem z 5 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy [...] na postanowienie z [...] lipca 2017 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, którą stosownie do art. 28 k.p.a. jest tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. W ocenie organu, w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", z którego jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciel gruntu oraz P., którego następcą prawnym są P. S.A. Osoba trzecia może zaś uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Minister podniósł, że Gmina [...] nie była stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Nie posiada również praw rzeczowych do działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] lub jej części. Swój interes prawny Gmina wywodzi z faktu, że przedmiotowy grunt nie stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, ponieważ z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Gminy [...] z mocy art. 5 ust. 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. Minister podniósł, że pismem z [...] maja 2019 r. Gmina [...] zwróciła się do Wojewody [...] o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda poinformował stronę, że wszczęcie postępowania komunalizacyjnego powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem właściwego ministra co do ważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła więc przedmiotu postępowania komunalizacyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna ma co prawda charakter deklaratoryjny, ale zawiera ona element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2005 r., sygn. I SA/Wa 127/05). Wobec zatem tego, że Gmina [...] nie złożyła wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności działki nr [...] powstałej z działki nr [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. (lecz jedynie zwróciła się do Wojewody o wszczęcie tego postępowania z urzędu), a także, że w stosunku do przedmiotowej działki nie toczyło się i aktualnie nie jest prowadzone postępowanie komunalizacyjne w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., organ nadzoru uznał, że Gminie nie przysługuje interes prawny w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju złożyła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina stała się właścicielem spornej nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Decyzja uwłaszczeniowa wojewody ma charakter deklaratoryjny i prowadzenie postępowania uwłaszczeniowego w tym zakresie nie jest uzależnione od wniosku strony, a więc nie można zarzucać jej bierności w tym zakresie. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej na rzecz P. otwiera możliwość zgodnego z prawem procedowania w przedmiocie komunalizacji spornej nieruchomości. Skarżąca wskazała również, że wadliwie przyjął organ, że Gmina nie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności działki nr [...], a jedynie zwróciła się do organu wojewódzkiego o wszczęcie postępowania w tym zakresie z urzędu. Zawarte we wniosku Gminy sformułowanie, że wnosi o stwierdzenie nabycia prawa własności działki nr [...] z dniem [...] maja 1990 r. wskazuje bowiem, ze jej intencją było zwrócenie się o wydanie w tym zakresie decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy skarżącej przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), niezbędny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. W myśl art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes ten musi być indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Słusznie organy obu instancji oceniły, że tak rozumianego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie wykazała skarżąca. Na gruncie niniejszej sprawy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyło decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Powołaną decyzją Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. w [...], położonego w gminie [...], obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 o łącznej powierzchni [...] m2 oraz prawa własności wymienionych w decyzji budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. stanowił art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z powołanym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Zatem stroną postępowania prowadzonego w tym trybie jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel gruntu oraz P., którego następcą prawnym są P. S.A. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do gruntu lub inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie dokonane w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. mogło naruszyć. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Akta sprawy nie potwierdzają również aby skarżącej przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu. Swój interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego Gmina wywodzi z przekonania, że spełnia przesłanki do nabycia z mocy prawa własności uregulowanej kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową działki nr [...], wraz z posadowionym na niej budynkiem, w trybie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 10 maja 1990 r." W ocenie Sądu, powoływanie się przez Gminę [...] na art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie stanowi jednak dostatecznej podstawy do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej gruntu, co do którego skarżąca twierdzi, że spełnia przesłanki do jego nabycia z mocy prawa w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy. Prawidłowo organ odwoławczy wskazuje bowiem, że chociaż nabycie mienia ogólnonarodowego przez gminę w powyższym trybie następuje z mocy prawa, to jednak do czasu, gdy nie zostanie wydana stosowna decyzja w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. potwierdzająca nabycie przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, samo powoływanie się na spełnianie przesłanek do nabycia własności tego mienia w drodze komunalizacji jest niewystarczające. Ocena spełnienia przesłanek do nabycia własności mienia z mocy prawa w opisywanym trybie może bowiem nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym i fakt ten potwierdza deklaratoryjna decyzja właściwego wojewody. Kwestie te są postrzegane jednolicie zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie z 18 marca 2015 r., I CSK 155/14, Lex nr 1666009), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 21 marca 2013 r., I OSK 1436/12, Lex nr 1436987). W niniejszej sprawie nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] nie stanowiła przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., a co za tym idzie prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto, odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii wadliwego procedowania przez organ wojewódzki wniosku skarżącej z [...] maja 2019 r. o stwierdzenie nabycia działki nr [...] wskazać trzeba, że zagadnienia te pozostają poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.