I SA/Wa 1748/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 października 2022 r. nr 592/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Postanowieniem nr [...] z [...] października 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia J. L., Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2022 r. o zawieszeniu postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość [...] przy ul. [...], opisana jako "Nieruchomość [...] Nr [...] i [...]" - parcela [...], ozn. nr miejskim hipotecznym nr [...] – [...], objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny nr [...] z [...] stycznia 1948 r. przedmiotowa nieruchomość zawierała powierzchni całkowitej [...] m2, a I. S. i J. L. są jawnymi z wykazu hipotecznego właścicielami, w częściach równych niepodzielnie - wchodzącej w skład powyższej nieruchomości - parceli nr [...] oznaczonej nr miejskim hipotecznym nr [...] o pow. [...] m2. Wnioskiem z [...] listopada 1948 r. (data wpływu: [...] listopada 1948 r.) I. S. i J. L. wystąpili o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej i przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1949 r. L.dz. [...] Prezydent [...] odmówił przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z [...] lutego 1991 r. J. L. (następca prawny J. L.) wystąpił do organu pierwszej instancji o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1992 r. Burmistrz Dzielnicy-Gminy [...] umorzył przedmiotowe postępowanie. Decyzją nr [...] z [...] maja 1993 r. Prezydent [...] uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 1992 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wnioskiem z [...] października 1997 r. J. L. ponowił wniosek z dnia [...] lutego 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek został ponowiony pismami z [...] października 1999 r. i [...] lutego 2000 r. Decyzją nr [...] z [...] września 2002 r. Burmistrz Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 1948 r. o przyznanie własności czasowej i wniosku z [...] lutego 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję z [...] września 2002 r. i orzekło o odmowie uwzględnienia wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości z [...] listopada 1948 r. i [...] lutego 1991 r. Wyrokiem z 28 września 2004 r., sygn. akt I SA 3164/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] listopada 2002 r. oraz decyzję z [...] września 2002 r. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania oraz wezwał J. L. do wystąpienia do właściwego Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłym J. S. w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. J. L. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku J. L. z [...] grudnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], opisaną jako "Nieruchomość [...]" - parcela [...], ozn. nr miejskim hipotecznym i nr [...], do czasu rozpatrzenia wniosku J. L. i I. S. z [...] listopada 1948 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej i przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z [...] lutego 1991 r., ponowionego pismem J. L. z [...] lipca 1992 r., o zwrot zabudowanego gruntu przedmiotowej nieruchomości i wniosku o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości z [...] października 1999 r., ponowionego wnioskiem J. L. z [...] lutego 2000 r. (data wpływu [...] lutego 2000 r.). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. L. Postanowieniem z [...] października 2022 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył dotychczas żadnego z wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) lub zwrot przedmiotowej nieruchomości. W obrocie prawnym nie funkcjonuje bowiem żadna decyzja administracyjna kończąca postępowanie wszczęte powyższymi wnioskami. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że organ pierwszej instancji powinien podjąć postępowanie o ustalenie odszkodowania niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zawieszenia. Wojewoda nie podzielił przy tym zarzutów skarżącego dotyczących niezależności wniosku o odszkodowanie od wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że wniosek z [...] listopada 1948 r. został złożony przez obu dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a nie tylko poprzednika prawnego skarżącego. Zatem konieczne jest zakończenie postępowania w stosunku do całości nieruchomości. Ponadto, dla konieczności rozpoznania wniosków z 1948 r. i 1991 r. przed rozpoznaniem wniosku o odszkodowanie nie ma znaczenia konfiguracja spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości ukształtowana postanowieniami spadkowymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Nie można bowiem jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż są to kwestie wymagające zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. L. zarzucając, że jest ono niezgodne z prawem i poczuciem sprawiedliwości społecznej, a także krzywdzi go w sposób rażący. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie sankcjonuje niesprawiedliwość i bezprawie, a także pozbawia należnej rekompensaty, zadośćuczynienia i odszkodowania za krzywdę i szkodę wyrządzoną jego ojcu i skarżącemu jako jego jedynemu następcy i spadkobiercy jego uprawnień i roszczeń. Skarżący podkreslił, że jego zarzuty nie są gołosłowne, gdyż sprawa ma wieloletnią historię, toczy się blisko 75 lat, a stan zdrowia skarżącego spowodowany wiekiem, licznymi i poważnymi dolegliwościami ogranicza drastycznie możliwość oczekiwania na jej zakończenie. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Wojewody [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku J. L. z [...] grudnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], opisaną jako "Nieruchomość [...]" - parcela [...], ozn. nr miejskim hipotecznym nr [...], do czasu rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 1948 r. złożonego przez J. L. i I. S. w przedmiocie przyznania za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej i przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z [...] lutego 1991 r., ponowionego pismem z dnia [...] lipca 1992 r., złożonych przez J. L. w przedmiocie zwrotu zabudowanego gruntu powyższej nieruchomości i wniosku o uregulowanie stanu prawnego powyższej nieruchomości z [...] października 1999 r., ponowionego wnioskiem z [...] lutego 2000 r. złożonych przez adwokata A. Z., reprezentującego J. L. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000) dalej zwanej "k.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w powołanym przepisie co do zasady rozumieć trzeba sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, to jest sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie organy uznały, że wystąpiły w niej przewidziane w powołanym przepisie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] prowadzonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o gospodarce nieruchomościami", z uwagi na niezakończone w stosunku do tej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) lub zwrot nieruchomości. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sad powyższą ocenę organów uznał za prawidłową. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest bowiem możliwe ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...] bez uprzedniego rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) lub zwrot nieruchomości. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie tych wniosków będzie bezpośrednio determinować ustalenia w jakim dokładnie zakresie nastąpiło definitywne zerwanie więzi prawnej i faktycznej byłego właściciela z nieruchomością [...]. Od tych ustaleń będzie z kolei zależał przedmiot postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania prowadzonej w trybie art. 215 ustawy z o gospodarce nieruchomościami i wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie. Niewątpliwie bowiem powołany przepis uzależnia przyznanie odszkodowania za nieruchomość, między innymi, od spełnienia przesłanki pozbawienia fatycznej możliwości władania tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast spełnienie tej przesłanki w sposób oczywisty musiałoby zostać wyłączone w sytuacji uzyskania praw rzeczowych do gruntu nieruchomości [...] w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem z 26 października 1945 r." Nie można przy tym pomijać tego, że celem uprawnienia przewidzianego w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, analogicznie jak kształtowanego w odrębnym postępowaniu uprawnienia wynikającego z art. 214 tej ustawy, jest złagodzenie skutków działania dekretu z 26 października 1945 r. Z tego powodu realizacja tego uprawnienia możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości [...] lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 października 2015 r. I OSK 958/15, Lex nr 1985993). Wobec powyższego podzielić trzeba ocenę organów, że postępowania dekretowe wyprzedza postępowanie o ustalenie odszkodowania. Tym samym do czasu zakończenia postępowania dekretowego istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania o przyznanie odszkodowania. Pogląd ten jest przy tym powszechnie akceptowany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 13 maja 2016 r. I SAB/Wa 835/15, Lex nr 2459162 oraz 8 listopada 2019 r. I SA/Wa 2335/19, niepubl.). Skoro zaś w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w [...], za którą dochodzone jest przez skarżącego odszkodowanie, toczy się równolegle przed Prezydentem [...] (działającym w tym przypadku jako reprezentant gminy) postępowanie o ustanowienie, w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r., prawa użytkowania wieczystego, które do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało prawomocnie zakończone, to niewątpliwie wystąpiła przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak przy tym trafnie dostrzegł organ odwoławczy, wniosek dekretowy z [...] listopada 1948 r. został złożony przez obu dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a nie tylko przez poprzednika prawnego skarżącego. W tej sytuacji konieczne jest zakończenie postępowania dekretowego w stosunku do całości przedmiotowej nieruchomości. Wydając zatem zaskarżone postanowienie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent [...] nie naruszył prawa. W konsekwencji nie naruszył prawa również Wojewoda [...], który utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty dotyczące sprzeczności wydanego postanowienia z prawem. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołały również podważyć podniesione w skardze zarzuty niepodejmowania przez organ czynności w sprawie o ustalenie odszkodowania i braku dążenia do jak najszybszego jej zakończenia, co w sposób krzywdzący i bezprawny pozbawia skarżącego należnej mu rekompensaty. Wyjaśnić trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, na organie administracji ciążą obowiązki stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględniania w toku postepowania słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, jak też przestrzegania zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe obowiązki, które organ ma obowiązek respektować, przemawiały za powstrzymaniem się przez Prezydenta od merytorycznego rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania przed rozpoznaniem wniosków z 1948 r. i 1991 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) lub zwrot nieruchomości. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy, a więc ukształtowanie - z założenia w sposób trwały - sytuacji prawnej stron postępowania w ramach określonego stosunku administracyjnoprawnego. Postępowanie takie powinno być przy tym prowadzone w sposób wnikliwy i szybki, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Całkowicie sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania byłoby natomiast takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania sprawy z pełną świadomością tego, że wydane rozstrzygnięcie mogłoby podlegać wzruszeniu w jednym z trybów nadzwyczajnych w sytuacji wydania przez Prezydenta [...] rozstrzygnięcia o przyznaniu praw rzeczowych do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.