I SA/Wa 1746/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr KOC/5212/Go/21 w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. P. i B. L. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. L. z [...] sierpnia 2021 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] (dalej jako "Prezydium") z [...] września 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania H. K. i J. K. oraz J. i J. małż. O. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej jako "ustawa zmieniająca K.p.a.", stwierdziło, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego uległo umorzeniu z mocy prawa. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] hip. nr [...] o pow. [...] m2 stanowiąca własność J. O. w 1/4, J. O. w 1/4, oraz J. i H. małż. K. w 1/2 niepodzielnie (zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] Nr [...]), podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). J. K., dysponujący pełnomocnictwem od pozostałych właścicieli, w dniu [...] kwietnia 1948 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Prezydium orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1951 r. odmówiło przyznania H. K. i J. K. oraz J. i J. małż. O. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, powołując się na opracowywany plan zagospodarowania i przeznaczenie terenu pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Orzeczenie wysłane zostało na adres nieruchomości, mimo że we wniosku podano adres w [...]. Koperta została zwrócona do nadawcy, a w siedzibie organu wywieszono ogłoszenie o wydaniu tego orzeczenia. J. i J. małż. O. oraz J. i H. małż. K. pismem z 23 września 1957 r. zatytułowanym "zażalenie" wystąpili do Urzędu Rady Ministrów o "uchylenie w trybie nadzoru prawomocnej decyzji Prezydium Stołecznej Rady Narodowej z dnia [...].IX.1951 r. (...)" i "przyznanie nam prawa własności czasowej nieruchomości (...)". W piśmie wskazali, że orzeczenie to oparte zostało na niewłaściwych ustaleniach planistycznych. Następnie pismem z 15 sierpnia 2021 r. B. L. (jeden z następców prawnych byłych właścicieli) wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium z [...] września 1951 r. z naruszeniem prawa, z uwagi na błędne ustalenia planistyczne wzięte pod uwagę przy jego wydaniu, a w konsekwencji niezasadną odmowę przyznania prawa własności czasowej. Kolegium decyzją z [...] czerwca 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku B. L. z 15 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., stwierdziło, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że byli właściciele nie żyją, natomiast obecnie ich następcami prawnymi są B. L., M. O., E. C., K. P. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Kolegium zauważyło następnie, że w dniu 16 września 2021 r. wszedł w życie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu nadzorczym kwestionowane jest orzeczenie administracyjne z [...] września 1951 r., które wysłano na adres nieruchomości, pomimo wskazania innego adresu strony, jednakże zostało następnie ogłoszone. Następnie Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z [...] czerwca 1955 r. nr [...] wpisał do księgi wieczystej nieruchomości własność Skarbu Państwa. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego wpłynął zaś do Kolegium w dniu 20 sierpnia 2021 r., czyli po upływie sześćdziesięciu dziewięciu lat. Z przedstawionych względów, w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. stwierdzić należało, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję B. L. i K. P. wnieśli o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o zawieszenie przez Sąd rozpoznania sprawy do czasu rozpoznania skargi Rzecznika Praw Obywatelskich przez Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt K 2/22. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 oraz 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez oparcie decyzji na art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., który zawiera normę sprzeczną z ww. normami konstytucyjnymi. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1746/23 odmówił zawieszenia postępowania sądowego. W dniu 11 stycznia 2024 r. do akt sprawy dołączono kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2023 r. nr [...] (odpis decyzji znajduje się w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2538/23), którą organ, po rozpoznaniu wniosku J. i J. małż. O. oraz J. i H. małż. K. z 23 września 1957 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium z [...] września 1951 r. narusza prawo, jednak z powodu upływu czasu nie można stwierdzić jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 K.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Na gruncie ustawy zmieniającej K.p.a. mamy do czynienia również z normą, która stanowi, w jej art. 2 ust. 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta stała się podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem B. L. z 15 sierpnia 2021 r. o stwierdzenie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium z [...] września 1951 r. z naruszeniem prawa. Uwadze organu umknęło jednak, że J. i J. małż. O. oraz J. i H. małż. K., poprzednicy prawni B. L., pismem z 23 września 1957 r. zatytułowanym "zażalenie" wystąpili o "uchylenie w trybie nadzoru prawomocnej decyzji Prezydium Stołecznej Rady Narodowej z dnia [...].IX.1951 r. (...)" i "przyznanie nam prawa własności czasowej nieruchomości (...)". Wniosek ten do dnia złożenia przez B. L. wniosku z 15 sierpnia 2021 r. o stwierdzenie wydania ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium z naruszeniem prawa nie został rozpoznany. Co istotne, w toku postępowania administracyjnego, jak wynika z akt, spadkobiercy byłych właścicieli gruntu, wielokrotnie wskazywali na istnienie pisma z 23 września 1957 r. i domagali się jego merytorycznego rozpoznania. Jak zaś wynika z załączonej do akt sprawy w dniu 11 stycznia 2024 r. decyzji z [...] grudnia 2023 r. nr [...] (której odpis znajduje się w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2538/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku J. i J. małż. O. oraz J. i H. małż. K. z 23 września 1957 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a., stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium z 18 września 1951 r. narusza prawo, jednak z powodu upływu czasu nie można stwierdzić jego nieważności. W uzasadnieniu tej decyzji wskazało, że zawiadomieniem z 25 września 2023 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania nadzorczego zainicjowanego powyższym wnioskiem. Skoro zatem organ uznał, że pismo J. i J. małż. O. oraz J. i H. małż. K. z 23 września 1957 r. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, to w konsekwencji drugi wniosek o wszczęcie takiego postępowania nadzorczego w odniesieniu do ww. orzeczenia, jaki w dniu 15 sierpnia 2021 r. złożył B. L., powinien zostać potraktowany jako uzupełnienie, bądź też doprecyzowanie wniosku jego poprzedników prawnych z 1957 r. (ewentualnie organ, mając wątpliwości odnośnie do jego treści, winien był wezwać skarżącego o jego sprecyzowanie). Niedopuszczalne było natomiast wszczęcie i prowadzenie z wniosku osób uprawnionych (tj. byłych właścicieli i ich następców prawnych) dwóch odrębnych postępowań w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z [...] września 1951 r. i zakończenie ich dwiema odrębnymi decyzjami. W tym miejscu zauważyć należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że byli właściciele gruntu wystąpili w 1957 r. "o uchylenie w trybie nadzoru" orzeczenia Prezydium (który to wniosek organ potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności), zaś B. L. w 2021 r. o stwierdzenie wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Oba bowiem wnioski dotyczyły kontroli ww. orzeczenia w trybie nadzoru. Celem zaś nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 K.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jest takie, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia w ocenie stanu faktycznego, spowodowały w konsekwencji naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. Rozstrzygnięcie organu musi być bowiem dokonywane na podstawie kompleksowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ustali w sposób niebudzący wątpliwości, czy wniosek B. L. z 15 sierpnia 2021 r. stanowi nowy wniosek o stwierdzenie wydania orzeczenia dekretowego z naruszeniem prawa w trybie art. 156 K.p.a., czy też jest on uzupełnieniem (bądź doprecyzowaniem) wniosku jego poprzedników prawnych z 23 września 1957 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty skarbowe od dwóch pełnomocnictw 2 x 17 zł.