I SA/Wa 1736/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg Miasta Stołecznego W. i K. P. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr KR III R [...] w przedmiocie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargi.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, decyzją nr [...] z 27 kwietnia 2022 r. dotyczącą gruntu zabudowanego o pow. 644 m2 oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] (dawna [...]), dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie prowadzi KW nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b, ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) dalej zwaną ustawą z dnia 9 marca 2017 r., uchyliła w całości decyzję Prezydenta z 27 marca 2015 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. postanowieniem z 26 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie nr [...] w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. Postanowieniem Komisji nr [...] działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zawiadomiono właściwe organy administracji oraz sądy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Postanowieniem z 26 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do Społecznej Rady o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. Społeczna Rada złożyła opinię, w której wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2022 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości KW nr [...]. Postanowienia i zawiadomienie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości [...] lutego 2022 r. [...] marca 2022 r. zawiadomiono o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 26 kwietnia 2022 r. Zawiadomienie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości [...] marca 2022 r. Pismem z [...] marca 2022 r. zawiadomiono o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie nieruchomości KW nr [...] dotyczącej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. Zawiadomienie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości [...] marca 2022 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że nieruchomość KW nr [...], będąca własnością Miasta Stołecznego Warszawy, położona jest w Warszawie, w dzielnicy [...]. Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, typu bliźniak. Budynek mieszkalny powstał przed wojną, murowany, 2-kondygnacyjny, składający się z części frontowej i oficyny poprzecznej, który w wyniku działań wojennych został nieznacznie uszkodzony w zakresie dachu. W budynku było 5 lokali mieszkalnych i 1 przemysłowy ([...]). Nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]-teren ten położony jest w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodnej i wielorodzinnej z budynkami zawierającymi 3-5 lokali mieszkalnych, oznaczonej symbolem [...] (Uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. [...]). Parcela opisana jako nr hip. [...] była w posiadaniu Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" z odpowiedzialnością udziałami w Warszawie. Zgodnie z treścią aktu notarialnego z 22 sierpnia 1936 r. nr [...] sporządzonego przez notariusza S. J. w Warszawie W. L. i J. L prokurenci działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa niniejszym aktem sprzedali parcelę opisaną jako nr hip. [...] o pow. 644 m2 (uprzednia numeracja ul. [...]) stawającym C. K. i K. P., oddając im przedmiotową parcelę w prawne posiadanie poprzez podpisanie niniejszej umowy. W tym samym akcie notarialnym J. J. w imieniu Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" z odpowiedzialnością udziałami w Warszawie z tytułu sprzedaży zrzekł się obecnie i na przyszłość wszelakich praw jakie Spółdzielnia posiadała co do parceli. Powyższe zostało potwierdzone zaświadczeniem z 4 lutego 1948 r. Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego, zgodnie z którym na 20 stycznia 1948 r. własność przedmiotowej nieruchomość wpisana była tytułem jawnym na rzecz C. K. i K. P. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S., sygn. akt [...] z 20 lutego 2004 r. spadek po K. P., zmarłej [...] lipca 2000 r. w S. na mocy ustawy nabył syn R. P. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S., sygn. akt [...] z 25 września 2007 r. spadek po R. P., zmarłym [...] sierpnia 2007 r. w W. na podstawie ustawy nabyła w całości córka K. P.2. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej zwanego dekretem. 21 listopada 1945 r. to jest z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 13 kwietnia 1950 r. to jest z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę w posiadanie nastąpiło [...] sierpnia 1948 r. to jest z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej Zarządu Miejskiego Miasta Stołecznego Warszawy. Termin na złożenie wniosku upływał 16 lutego 1949 r. W dniu 5 marca 1948 r. C. K. i K. P. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu. Do wniosku dołączyły zaświadczenie hipoteczne z 4 lutego 1948 r. oraz dowód uiszczenia opłaty manipulacyjnej. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie 17 lipca 1948 r. załączając odpis wyroku skazującego C. K. złożył wniosek do Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela w dziale II Księgi Wieczystej nieruchomości. Pismem z 27 kwietnia 1949 r. sędzia zwrócił się do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie z prośbą o wyjaśnienia i korektę wniosku o dokonanie wpisu w księdze hipotecznej na rzecz Skarbu Państwa, bowiem skazana C. K. figurowała jako właścicielka tylko połowy nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 28 września 1953 r. nr [...] odmówiło ustanowienia C. K. i K. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, wskazując, że budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, a także zachodzi konieczność przejęcia niniejszego gruntu na cele publiczne. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie swą treścią obejmowało całą nieruchomość przy ul. [...]. Na podstawie wniosku z 22 stycznia 1955 r. złożonego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] w Warszawie postanowieniem z 12 lutego 1955 r. dokonał wpisu w księdze hipotecznej o przeniesieniu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zaświadczeniem z 1 września 1960 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] Wydział III Ksiąg Publicznych zaświadczył, że nieruchomość oznaczona jako dawny hip. [...] o pow. 644 m2 należąca do K. P. i C. K. nabyta na podstawie aktu kupna z 22 sierpnia 1936 r. nr rep. [...] na podstawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 28 września 1953 r. przepisana została na Skarb Państwa. Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział V Karny wyrokiem z [...] lutego 1947 r. sygn. akt [...] uznał C. K. za winną przypisanego jej czynu i skazał ją na karę 5 lat pozbawienia wolności, pozbawienia praw publicznych, przepadek całego mieniana rzecz Skarbu Państwa, oraz koszty postępowania w kwocie 2.560 zł za to, że w 1943 r. idąc na rękę okupacyjnej władzy niemieckiej oskarżyła przed wojskowymi władzami A. E. o pochodzenie żydowskie, to jest o czyn z art. 1 § 2 dekretu z dnia 31 sierpnia 1944 r. o wymiarze kary dla faszystowsko-hitlerowskich zbrodniarzy winnych zabójstw i znęcania się nad ludności cywilną i jeńcami oraz dla zdrajców Narodu Polskiego. Dnia [...] grudnia 1947 r. Sąd Najwyższy oddalił kasacje oskarżonej. C. K. odbywała karę w zakładzie karnym w G. w okresie od [...] maja 1948 r. do [...] marca 1952 r. uwzględniając zaliczenie aresztu (od [...] lipca 1946 r. do [...] lutego 1947 r.) skazana została zwolniona z zakładu karnego [...] maja 1951 r. Decyzją Wojewody Warszawskiego nr [...] z 13 marca 1992 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zwaną dalej Przepisy wprowadzające, stwierdzono nabycie przez Gminę Warszawa-[...] w Warszawie z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (w księdze wieczystej założonej 29 lipca 1996 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona została jako działka nr [...]) o pow. 644 m2. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy Warszawa [...]. Obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41. poz. 361 ze zm.) przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. K. P.2. 23 grudnia 2011 r. (wpływ 3 stycznia 2012 r.) wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...]. Wskazała, że jest jedyną spadkobierczynią, a nieruchomość należała do jej babci - K P i prababci – C. K. Pismem tożsamej treści z 3 stycznia 2012 r. (wpływ 12 stycznia 2012 r.) K. P.2. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 28 września 1953 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 9 maja 2012 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z 28 września 1953 r. Decyzją z 27 marca 2015 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku z 5 marca 1948 r. złożonego przez K. P. i C. K. o przyznanie wieczystej dzierżawy do gruntu Kw nr [...], w pkt I ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 644 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), opisanego jako działka nr [...] w obrębie [...], Kw nr [...] na rzecz K. P.2. w udziale wynoszącym 1/2 części oraz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym ½ części. W pkt II decyzji organ ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji. W pkt VII decyzji zawarł zapis, iż z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczną będzie stanowić podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I. Dokonał też zapisu, że termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po przedłożeniu protokołu przejęcia w zarząd i administrację budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie, od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, zawierającego ewentualne rozliczenie dokonanych nakładów na remont i modernizacje budynku wykraczających poza zakres napraw bieżących oraz wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z 13 marca 1992 r. w zakresie budynku mieszkalnego. Niestawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Kolejno dokonano zapisu; w pkt VIII, że użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; pkt IX, że nieprzestrzeganie przez użytkowników wieczystych warunków określonych w punkcie VIII może skutkować rozwiązaniem umowy. Umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta również w przypadku, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie; pkt X, że w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek rozwiązania umowy przed upływem tego okresu użytkownikowi wieczystemu przysługuje wynagrodzenie za wzniesione przez niego lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia; pkt XI ustanowione niniejszą decyzją prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia; pkt XII prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518) zwanej dalej ugn i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. Nr 21) zwanej dalej kc. Decyzja została skierowana do K. P.2. i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Wnioskiem z 12 listopada 2015 r. K. P.2. wystąpiła do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z 13 marca 1992 r. Decyzją nr [...] z 13 kwietnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 kpa oraz art. 158 § 1 kpa i art. 105 § 1 kpa stwierdził; 1) nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z 13 marca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa-[...] z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym w części dotyczącej udziału ½ w prawie własności budynku mieszkalnego, który to udział stanowił własność K. P.; 2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 13 marca 1992 r. w części dotyczącej udziału ½ w prawie własności gruntu; 3) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że skoro 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej, w udziale ½ części nie stanowił własności Skarbu Państwa, to tym samym nie podlegał działaniu ustawy Przepisy wprowadzające, zatem decyzja co do udziału stanowiącego własność K. P., wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. W pozostałej części Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie nie stwierdził naruszeń. Odnośnie nieruchomości warszawskiej położnej przy ul. [...] nie została zawarta umowa w formie aktu notarialnego o ustanowienie użytkowania wieczystego. Urząd m.st. Warszawy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa pismem z 18 czerwca 2020 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dacie wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy brak było możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa do gruntu w części dotyczącej udziału wynoszącego ½ części. W dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 27 marca 2015 r. Skarb Państwa nie był już dysponentem praw i roszczeń dekretowych i właścicielem połowy budynku, ponieważ stały się one własnością jednostki samorządu terytorialnego. Zatem w tak zaistniałym stanie prawnym nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa co do połowy gruntu. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego Komisja stwierdziła: 1) decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez wydanie na osobę, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 dekretu. W ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez wskazanie, że stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, a raczej podmiot który nie był uprawniony w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator stanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W toczącym się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowaniu dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) zakończonym wydaniem decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 marca 2015 r. wątpliwości budzi ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa co do połowy gruntu, bowiem nie był on dysponentem praw i roszczeń dekretowych. Z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomości objęte działaniem dekretu przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie z dniem 13 kwietnia1950 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) dalej zwanej utojwp grunty z chwilą likwidacji gmin przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją Wojewody nr [...] z 13 marca 1992 r. potwierdzono, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej decyzji nieodpłatnie stała sie własnością Gminy Warszawa- [...]. Obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, a w razie nieprzyznania im prawa do gruntu, wszystkie położone na nim budynki na podstawie art. 8 dekretu przechodziły na własność gminy. Odrębność ta znajduje uregulowania we wcześniej obowiązujących normach prawnych, bowiem w dniu wejścia w życie dekretu w zakresie prawa rzeczowego, obowiązywał system francusko-polski, z Kodeksem Napoleona zwanym dalej kn, pod rządami którego zasada superficies solo cedit nie miała charakteru bezwzględnego (orzeczenie SN z 6 listopada 1956 r. sygn. akt 1 CR 566/55). W art. 518 i art. 553 kn przewidziana była możliwość nabycia odrębnej własności budynku wzniesionego na cudzym gruncie. Regulacja art. 1 i 5 dekretu odnosi się do zastanego wówczas przez ustawodawcę stanu prawnego w odniesieniu do działek zabudowanych, dla których urządzona była księga hipoteczna dla gruntu i znajdujących się na nim budynków, gdzie dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni jedynie prawa do własności gruntu, natomiast zachowali prawo własności budynków położonych na tych gruntach. W odniesieniu do działek zabudowanych dla których urządzone były oddzielne księgi hipoteczne dla gruntu i znajdujących się na nim budynków (lub ich części), dotychczasowi właściciele budynków (ich części) położonych na tych gruntach, zachowywali swoje prawo własności. Prawo odrębnej własności budynków (ich części) zostało utrzymane w mocy przez art. XXVI i art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z dnia 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) dalej zwany pwprz i art. XXXVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.) zwane dalej pwkc, zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych (por. wyrok SN z 20 stycznia 1970 r. sygn. akt III CRN 476/69; uchwała SN z 29 grudnia 1995 r. sygn. akt III CZP 181/95). Norma wywiedziona z art. XXXIX § 3 pwprz nie stanowi odrębnej podstawy nabycia własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu, a jedynie wskazuje, że treść praw powstałych w oparciu o dekret, po wejściu w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) zwany dalej prz, bądź prawo rzeczowe, podlegała przepisom dotychczasowym (art. XXXI pwprz). Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Od chwili wejścia w życie dekretu budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się więc przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Dekret wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, które utrwalało się w razie uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W wypadku odmowy uwzględnienia wniosku albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. Zgodnie z art. XXXIX § 3 pwprz budynki, które zgodnie z art. 5 dekretu stanowiły własność dotychczasowych właścicieli, są uważane za odrębne nieruchomości. Przepisy szczególne o zakładaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych dla takich nieruchomości zostały zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Odbudowy w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze Warszawy stanowiących odrębne nieruchomości (Dz.U. Nr 27, poz. 187 ze zm.) zwanego dalej rzpkw. Rozporządzenie to przewidywało, że dla budynków na gruntach, mających urządzoną księgę wieczystą, będą zakładane z urzędu przy pierwszym wpisie po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia, dotyczącym budynku lub samego gruntu pod budynkiem; w innych przypadkach księgi wieczyste zakładane będą tylko na wniosek zgłoszony bądź przez właściciela budynku, bądź przez właściciela gruntu. Zgodnie z § 4 rzpkw do założenia księgi wieczystej budynku konieczne było stwierdzenie właściwej władzy budowlanej, że budynek odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu. Zatem przyjęta w art. 5 dekretu konstrukcja nieruchomości budynkowej odrębnej od własności gruntu, na którym budynek się znajdował, nie stanowiła wówczas rozwiązania konstrukcyjnie obcego na obszarze obowiązywania dekretu wykorzystywała przewidzianą w art. 518 i 553 kn możliwość uzyskania odrębnej własności budynku wzniesionego na cudzym gruncie. Tego rodzaju prawo, mimo wprowadzenia w prz zasady superficies solo cedit, zostało utrzymane w mocy kolejno przez art. XXVI pwprz, a następnie przez art. XXXVII pwkc. Status budynku na gruncie dekretowym jako odrębnej nieruchomości, jak wskazano, potwierdził dodatkowo art. XXXIX § 3 pwprz. Z kolei z art. XL pwkc, poddawał prawa rzeczowe, które pozostawały w mocy, chociaż nie mogły już powstać po wejściu w życie kodeksu cywilnego, przepisom dotychczasowym. Prawo własności nieruchomości budynkowej powstałe na podstawie art. 5 dekretu nie było poddane ograniczeniom, stanowiło prawo zbywalne i dziedziczne. Prowadzona mogła być dla niego księga wieczysta (art. XXXIX § 3 pwprz). Uwzględniając powyższe regulacje prawo odrębnej własności budynku przewidziane dekretem w dalszym ciągu ściśle powiązane było z przewidzianym w tym akcie roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej własności czasowej). Zatem zbycie jego własności prowadziło także każdorazowo do przeniesienia na nabywcę budynku roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu. Wspomniany dekret wprowadzał w odniesieniu do budynków spełniających wymogi z art. 5 - jakim niewątpliwie był budynek przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) - czasowe zerwanie z zasadą superficies solo cedit, który to stan utrwalał się jedynie w przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W sytuacji natomiast gdy wniosek w tym przedmiocie nie został przez uprawniony podmiot w ogóle złożony lub został rozpoznany negatywnie, budynek taki stawał się ponownie częścią składowa gruntu (art. 8 dekretu). Tożsame konsekwencje wywoływało przeniesienie własności takiego budynku na rzecz właściciela gruntu. Z kolei z przepisów określających istotę stosunku prawnego wynikającego z ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wynikało, że ani prawo własności budynku, ani roszczenie o użytkowanie wieczyste nie mogły stanowić przedmiotu samodzielnego obrotu cywilnoprawnego. Wykluczona zatem prawnie była sytuacja, gdy właścicielem budynku posadowionego na gruncie, będącym przedmiotem użytkowania wieczystego, była inna osoba niż użytkownik wieczysty gruntu. Komisja ustaliła, że wniosek z 5 marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) został złożony przez K. P. i C. K. Na podstawie tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 marca 2015 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości. Zgodnie z treścią aktu notarialnego z 22 sierpnia 1936 r. nr [...] nieruchomość stanowiła w ½ części własność K. P.2 oraz w ½ części własność C. K. Przy czym roszczenia w części przypadającej C. K. już w dniu 15 grudnia 1947 r. - a więc przed złożeniem wniosku dekretowego - przeszły na własność Skarbu Państwa wobec prawomocnego wyroku karnego Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] lutego1947 r. orzekającego o przepadku mienia C. K. Zatem nabywcą połowy nieruchomości był ówczesny właściciel gruntu, czyli Skarb Państwa, który prawo to uzyskał de facto na podstawie dwóch tytułów, tj. z dniem [...] grudnia 1947 r. wobec przepadku mienia należącego do C. K. oraz z dniem 13 kwietnia 1950 r. czyli wejścia w życie utojwp i przejścia gruntów na własność Skarbu Państwa z chwilą likwidacji gmin. Komisja podkreślała, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydana została 27 marca 2015 r. czyli w okresie obowiązywania kc. Zatem w odniesieniu do niniejszego stanu faktycznego efektem było skupienie prawa własności do gruntu i roszczeń o ustanowieniu na nim prawa użytkowania wieczystego, które stanowiły część składową budynku. Organ miał na uwadze, że Prezydent m.st. Warszawy nie dokonał analizy prawnej pod tym względem, tylko wydał decyzję ustanawiającą użytkowanie wieczyste na rzecz wskazanych beneficjentów. Dopiero na wniosek z 18 czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy poczynił w tym zakresie ustalenia, co miało miejsce 5 lat po wydaniu decyzji. Wskazując, że skupienie prawa własności do gruntu i roszczeń powodowało wygaśniecie wspomnianego prawa użytkowania wieczystego na zasadzie konfuzji (art. 247 kc), a także ponowne przywrócenie statusu budynku jako części składowej gruntu (art. 48 kc i 191 kc). Konfuzja następuje zarówno wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego zostanie nabyte przez właściciela gruntu, jak i w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nabędzie prawo własności gruntu. Wynikało to z art. 235 § 2 kc, który stanowi, że własność budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym gruntu. Potwierdzeniem tej reguły jest art. 31 ugn. Oddanie zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pociąga za sobą konieczność sprzedaży położonych na tej nieruchomości budynków. Analogiczna reguła wynikała z treści art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.). Konsekwencją tych unormowań było więc to, że tylko właściciel budynku znajdującego się na gruncie, który był objęty działaniem dekretu mógł nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego aktu normatywnego. W związku z powyższym prowadziło to do wniosku, że wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu prawo uzyskania użytkowania wieczystego stanowiło cześć składową nieruchomości jaką jest budynek, o którym mowa w art. 5 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 50 kc za części składowe nieruchomości uważa się prawa związane z jej własnością. Nie mogą one być zatem odrębnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. art. 47 § 1 w zw. z art. 50 kc). Oznacza to, że rozporządzenie budynkiem przez właściciela, który wystąpił terminowo z wnioskiem, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu pociąga za sobą rozporządzenie związane z tym budynkiem roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1893/11). Podobnych ustaleń dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 318/15 stwierdzając w uzasadnieniu, że konsekwencją natomiast skupienia w jednym ręku prawa własności do gruntu, budynku i roszczenia o ustanowienia na gruncie prawa użytkowania wieczystego, było wygaśniecie tego ostatniego na zasadzie konfuzji (art. 247 kc), a także ponowne przywrócenie statusu budynku jako części składowej gruntu (art. 48 kc i 191 kc). Wniosek co do wygaśnięcia w takim przypadku użytkowania wieczystego wywodzi się z art. 247 kc, który przewiduje, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. W odniesieniu do użytkowania wieczystego przepis ten może być jednak stosowany jedynie na zasadzie analogii, gdyż prawo użytkowania wieczystego, mimo że, podobnie jak ograniczone prawa rzeczowe, jest prawem na rzeczy cudzej, to nie jest jednak ograniczonym prawem rzeczowym. Alternatywnym sposobem wytłumaczenia wygaśnięcia użytkowania wieczystego w wyniku konfuzji jest odwołanie się do konstrukcji tego prawa. Skoro jest ono prawem na rzeczy cudzej, obejmującym znaczącą część uprawnień przysługujących właścicielowi i jednocześnie ograniczającym właściciela w jego uprawnieniach, to prawo takie nie może przysługiwać właścicielowi w stosunku do własnej rzeczy, gdyż nastąpiłoby wówczas swoiste zjednoczenie się uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego. Niezależnie od tego, w jaki sposób wytłumaczyć wygaśnięcie użytkowania wieczystego w drodze konfuzji, do przyjęcia tego skutku konieczne jest ustalenie, że właściciel nabył prawo użytkowanie wieczystego lub też, że użytkownik wieczysty nabył prawo własności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzić może pierwszy przypadek, gdyż wykazana została utrata bytu prawnego przez użytkownika wieczystego. Skoro więc roszczenia do gruntu zostały przeniesione na rzecz Skarbu Państwa wygasły, to w sposób oczywisty Skarb Państwa nie mógł być uprawniony do ustanowienia na jego rzecz użytkowania wieczystego ½ części przedmiotowej nieruchomości. Ostatecznie dysponentem praw i roszczeń dekretowych oraz właścicielem połowy budynku stała się jednostka samorządu terytorialnego. Wydając decyzję z 27 marca 2015 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w ½ części na rzecz Skarbu Państwa Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, wobec tego, że wniosek uwzględnił i wydał decyzję reprywatyzacyjną. Wykładni wspomnianego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa. Od czasu wejścia w życie dekretu uchwalane były inne uregulowania prawne, tj. utojwp przenosząca własność gruntów z chwilą likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa, czy ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, gdzie na jej podstawie przedmiotowa nieruchomość stała się ponownie własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem, kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro na podstawie zmieniających się ww. stanów prawnych jak również wobec faktu, że na podstawie wyroku karnego z 13 grudnia 1947 r. orzekającego przepadek mienia C. K. doszło do skupienia prawa własności gruntu, budynku i roszczenia o ustanowienia na gruncie prawa na rzecz Skarbu Państwa to użytkowanie wieczyste wygasło już w dacie 13 kwietnia 1950 r. Skoro roszczenia do gruntu przeniesione na rzecz Skarbu Państwa w ½ jego części wygasły, to w sposób oczywisty Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję 27 marca 2015 r. nie mógł ustanowić użytkowania wieczystego na rzecz tego podmiotu. Stwierdzenie nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z 9 maja 2012 r. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z 28 września 1953 r. o odmowie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, nie powodowało skutku ex tunc w postaci uzyskania przez cały budynek statusu odrębnej własności zgodnie z art. 5 dekretu, bowiem skutek taki mógł zaistnieć jedynie co do ½ budynku stanowiącej współwłasność K. P. Powyższe świadczy o tym, że Prezydent m.st. Warszawy nie przeprowadził oceny stanu faktycznego sprawy, jak również nie dokonał właściwej analizy prawnej i wydał decyzję, czym dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Uwzględniając powyższe zasadnym byłoby, gdyby Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z 27 marca 2015 r. rozważył odmowę ustanowenia użytkowania wieczystego w ½ części przyznanej na rzecz Skarbu Państwa. Komisja, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Organ wydając decyzję reprywatyzacyjną z 27 marca 2015 r. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Komisja stwierdziła: 2) decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - nie ustalono przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli. Ustalono, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie działań w celu dojścia do prawdy materialnej (obiektywnej). W postępowaniu administracyjnym konieczne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), a także wyczerpujące zebranie i rozważenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). W konsekwencji organ administracji w uzasadnieniu faktycznym decyzji powinien w szczególności wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Komisja, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii, Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie-użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2 wyżej przywołanego artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 prz jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibi habendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret pr przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art. 296 § 2 prz kto rzeczą faktycznie włada w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Z art. 297 prz wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierżyciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie (animus possidendi rem pro alieno, aniumus detendi). Również na dzierżenie oprócz wspomnianego elementu woli składa się faktyczne władanie rzeczą (corpus), które przedstawia się - na zewnątrz - tak samo, jak posiadanie. Art. 298 prz wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 364/16). W orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. "(...) byłemu właścicielowi gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (...), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego gruntu, jeżeli pozostaje on z tym gruntem w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ administracji państwowej osobie trzeciej." Nadto "osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu - ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 kc" (uchwała Sądu Najwyższego z 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70). Kontynuując problematykę posiadania gruntu przez wnioskodawcę zauważyć należy, że "objęcie gruntu w posiadanie" przez gminę następowało przez akt formalny, a mianowicie - podane do publicznej wiadomości ogłoszenie Zarządu Miejskiego (por. § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r.), nie zaś przez fizyczne objęcie rzeczy we władanie przez służby miejskie. Grunt mógł zatem pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał, mimo dokonania przez gminę formalnego aktu objęcia go w posiadanie, co odpowiada rozróżnieniu posiadania zależnego i samoistnego z art. 336 kc (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15). Przytoczone powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Należy mieć jednak na uwadze, że ówczesne przepisy nie zawierały kategorii dotyczącej posiadania samoistnego ani zależnego, lecz zgodnie z koncepcją romańską - posiadanie rzeczy (prawa własności) i praw, tj. posiadanie w zakresie innych praw niż własność. W doktrynie prawa oraz w judykaturze zarysował się przeważający pogląd, że posiadanie, pomimo, iż jest stanem faktycznym, mieści się w pojęciu mienia (tak. m.in. Stanisław Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 143, oraz uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 31 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 1/3), na którą powołuje się w wyżej wymienionej pracy autor. Należy zwrócić uwagę, iż za objęciem posiadania przemawiają głównie okoliczności, iż z posiadaniem powiązane są skutki prawne o charakterze majątkowym i to nie tylko w sferze prawa cywilnego oraz fakt, iż posiadanie w ramach całego systemu prawa cywilnego nie jest wolne od cech instytucjonalnych, wskazujących na związki posiadania ze sferą praw podmiotowych. (...) Konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, iż nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został przez niego złożony, to pochodził on od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył bowiem po myśli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego już powyżej wyroku NSA z 17 stycznia 2002 r.). Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wskazać należy, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem - uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu wynikał z systemowego założenia wiążącego się z wywołanej wojną migracji ludności i istnieniem majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945 r. zastępujący ją dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło, bowiem o to, aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania warszawski właściciel mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/zabudowy gruntu pod budowlą. Jednocześnie nie można pomijać okoliczności, że po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz celem dekretu było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela - było jak najbardziej racjonalne (zob. prof. Ewa Łętowska w artykule "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania", [w:] http://konstytucyjny.pl/mechanizm-dekretu-bieruta-dlaczego-potrzebna-byla-przeslanka-posiadania). Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy był obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości przez dawnego współwłaściciela. Komisja ustaliła, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawny właściciel spełnił przesłankę posiadania gruntu. Z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. wyraźnie wynika, że organ nie zbadał przesłanki posiadania gruntu przez dawne właścicielki nieruchomości. W ocenie Komisji organ dopuścił się również naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 27 marca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy nie uwzględnił okoliczności, iż C. K. nie była uprawniona do złożenia wniosku dekretowego. Wobec wyroku karnego z [...] grudnia 1947 r. orzekającego o przepadku mienia utraciła prawa i roszczenia do nieruchomości. Orzeczenie jest prawomocne i brak informacji by zostało uchylone lub zmienione. Niewątpliwie C. K. odebrano mienie na podstawie dekretu z dnia 22 października 1947 r. o przepadku majątku (Dz.U. Nr 65, poz. 390). Stosownie do treści jego art. 1 ust. 1 pkt 1 przepisy dekretu niniejszego stosuje się min. do przepadku całości lub części majątku, orzeczonego jako kara dodatkowa przez sąd, oraz do przepadku, orzeczonego przez Komisję Specjalną do walki z nadużyciami i szkodnictwem gospodarczym. Komisja stwierdziła zatem, że zarówno w chwili złożenia wniosku dekretowego, jaki i rozstrzygania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z 28 września 1953 r. o odmowie prawa własności czasowej C. K. nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością. Ponadto co do spełnienia przesłanki posiadania przez K. P. również zachodzą wątpliwości, bowiem po wojnie osiedliła się w S. i tam zmarła. W konsekwencji, Komisja stwierdziła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowe właścicielki lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu). Komisja zbadała: 3) ustalenie warunków cywilnoprawnych celem zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z 27 marca 2015 r. zawarł następujące uregulowania: pkt VII z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, będzie stanowić podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I. Kolejno w pkt VIII zapisano, że użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z pkt IX wynikało, że nieprzestrzeganie przez użytkowników wieczystych warunków określonych w punkcie VIII może skutkować rozwiązaniem umowy. Według pkt XII prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i kc W kontekście powyższego Komisja zauważyła, że stosowanie decyzji administracyjnej jako władczej formy działania organów administracji wynikać musi z wyraźnej podstawy wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 27 ugn sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu przebiega w dwóch etapach. Po pierwsze w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa (art. 7 ust. 1 i 2) i w przypadku spełnienia tych przesłanek wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób. Następny etap prowadzony jest na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem umowy w formie aktu notarialnego, pomiędzy gminą i osobą uprawnioną z decyzji. Przepisy dekretu nie zawierają regulacji stanowiących podstawę do kształtowania w decyzji administracyjnej obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych, ustanawianiem służebności, przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu, w ramach postępowania administracyjnego. Nie stanowią również podstawy do określania innych warunków w zakresie przyszłej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, choćby dotyczących warunków jej rozwiązania. Art. 7 ust. 3 dekretu stanowi, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, jednakże określenie tych warunków - uregulowanych w przepisach kc - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie prowadzone po wydaniu decyzji. Takie zapatrywanie zostało również wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2020 r. sygn. akt l SA/Wa 1821/18). W ramach tego drugiego etapu gmina rozstrzyga o warunkach zawarcia umowy, a więc również o prawach i obowiązkach stron umowy jak i o warunkach odpowiedzialności strony przyszłej umowy w przypadku nieprawidłowego jej wykonania skutkującego przy tym jej rozwiązaniem. Dopiero wówczas możliwe jest wiążące ustalenie praw i obowiązków stron umowy, m.in. poprzez odpowiednie odesłania do przepisów kc jak i sankcji skutkującej rozwiązaniem umowy przed jej upływem w przypadku korzystania z gruntu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Skoro normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej to sprawa ta w myśl art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. Istotne jest to, że decyzja jest elementem, którego treścią organy administracji publicznej a także strony będą związane w przypadku uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Będzie ona więc również wiążąca przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie ma nastąpić w jej wykonaniu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z lutego 1997 r. sygn. akt I SA 264/97 stwierdził, że ani czynności udziału w zawarciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ani czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368). Oznacza to, że Prezydent m.st. Warszawy nie mając kompetencji wynikających z art. 6 kpa ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego, co ma wpływ na wynik sprawy. Komisja stwierdziła: 4) brak nieodwracalnych skutków prawnych. Kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W myśl wskazanego przepisu, przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ugn. Komisja zbadała, czy na moment wydawania decyzji nastąpiło przeniesienie prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego przyznanego na rzecz beneficjenta decyzji na osobę trzecią. Za osobę trzecią należy uznać osobę, na rzecz której organ nie wydał pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej. Nieruchomość nie została zbyta na rzecz osób trzecich. Nie zawarto także umowy o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste. Jak wynika z działu II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, jedynym właścicielem nieruchomości w dalszym ciągu jest Miasto Stołeczne Warszawa. Komisja stwierdziła: 5) podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Według art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stwierdzono, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Według Komisji, w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Organ uznał, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości i wyjaśnił, że dla wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej wystarczające było stwierdzenie co najmniej jednej przesłanki uregulowanej w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Jak ustalono decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r.; 1) została wydana na podmiot, który nie był osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu; 2) została wydana pomimo nieustalenia posiadania przez dotychczasowego właściciela, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu; 3) zawiera warunki cywilnoprawne dla zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Według Organu decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. Wobec powyższego Komisja stwierdziła: 6) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wydając decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 3, Komisja wskazuje okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zapatrywania prawne i wskazania Komisji co do dalszego postępowania są wiążące dla organu, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest zwrotem o charakterze dyskrecjonalnym i stwierdzenie tej okoliczności oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ (Prezydenta m.st. Warszawy) postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie przez Komisję decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w niej przesłanki: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r. sygn. akt Il OSK 2279/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1897/18). Analiza decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. prowadzi do wniosku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa, jak twierdził organ we wniosku z 18 czerwca 2020 r. i wskazanie w jego miejsce jednostki samorządu terytorialnego, stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania, a także nieprawidłowe zamieszczenie warunków cywilnoprawnych do zawierania dalszych czynności prawnych dotyczących nieruchomości ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie Komisji decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zachodziła więc konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Komisja wskazała: 7) okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku dekretowego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości organ powinien; 1) podjąć działania zmierzające do dokładnego zbadania czy Skarb Państwa faktycznie był podmiotem nieuprawnionym na rzecz, którego ustanowiono użytkowanie wieczyste ½ części gruntu. Jak również rzetelnego wykazania, kto w takim razie i na podstawie jakich norm prawnych powinien być beneficjentem roszczeń do powyżej części gruntu uwzględniając, że odebrano go C. K. na podstawie dekretu z dnia 22 października 1947 r. o przepadku majątku (Dz.U. Nr 65 poz. 390). Niezbędne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych w tym zakresie; 2) przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Co istotne, poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji; 3) Prezydent m.st. Warszawy nie powinien ustalać warunków cywilnoprawnych w decyzji administracyjnej, bowiem dla zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego właściwa jest procedura cywilna. Komisja ustaliła: 8) strony postępowania – przyjmując, że stronami postępowania rozpoznawczego są - beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej. tj. K. P.2. oraz Miasto Stołeczne Warszawa, stosownie do treści art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji z 27 kwietnia 2022 r. nr [...] Zaskarżyło fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z 27 kwietnia 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono; 1) naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1, 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.: w tytule pkt.III.2. (str.18) w całości; w pkt. III.2. (str. 18-23) w zakresie: Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. (str.18). Komisja po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy, naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję reprywatyzacyjną z 27 marca 2015 r. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. (str. 18). W toku postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii, Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. (str. 18-19). Art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Przesłankami tymi są: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 (str. 19.). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prz. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 prz - jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibi habendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art. 296 § 2 prz, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Z art. 297 prz wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierżyciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie (animus possidendi rem pro alieno, aniumus detendi). Również na dzierżenie oprócz wspomnianego elementu woli składa się faktyczne władanie rzeczą (corpus), które przedstawia się - na zewnątrz - tak samo, jak posiadanie (str. 19-20). Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wskazać należy, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem - uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu Bieruta (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu wynikał z systemowego założenia wiążącego się z wywołanej wojną migracji ludności i istnieniem majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945 r. zastępujący ją dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło, bowiem o to, aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania warszawski właściciel mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/zabudowy gruntu pod budowlą. Jednocześnie nie można pomijać okoliczności, że po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz celem dekretu warszawskiego było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela - było jak najbardziej racjonalne (zob. prof. Ewa Łętowska w artykule "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania (str. 21-22). Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy był obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości przez dawnego współwłaściciela. Komisja ustaliła, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawny właściciel spełnił przesłankę posiadania gruntu. (str. 22.). Z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. wyraźnie wynika, że organ nie zbadał przesłanki posiadania gruntu przez dawne właścicielki nieruchomości. (str. 22). Stwierdzić zatem należy, że zarówno w chwili złożenia wniosku dekretowego, jak i rozstrzygania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z 28 września 1953 r. o odmowie prawa własności czasowej C. K. nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością. Ponadto co do spełnienia przesłanki posiadania przez K. P. również zachodzą wątpliwości, bowiem po wojnie osiedliła się w S. i tam zmarła. (str. 23). W konsekwencji, Komisja stwierdziła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r., pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowe właścicielki lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu). (str. 23.); w pkt. III.5. (str. 26-27) w zakresie: Według Komisji, w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości. Komisja wyjaśnia, że dla wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej wystarczające było stwierdzenie co najmniej jednej przesłanki uregulowanej w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy. (str. 26). Po drugie, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana pomimo nieustalenia posiadania przez dotychczasowego właściciela, o którym mowa w art 7 ust. 1 dekretu. (str. 26). Z powyższych względów Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (str. 27); w pkt. III.6. (str. 27-28) w zakresie: Analiza przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy prowadzi do wniosku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa, jak twierdził organ we wniosku z 18 czerwca 2020 r. i wskazanie w jego miejsce jednostki samorządu terytorialnego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania, a także nieprawidłowe zamieszczenie warunków cywilnoprawnych do zawierania dalszych czynności prawnych dotyczących nieruchomości ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, wydana została z naruszeniem prawa, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. (str. 27-28). Z uwagi na powyższe, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. (str. 28.); w pkt. III.7. (str. 28) w zakresie: Po drugie, wobec ustaleń poczynionych przez Komisję, podczas ponownego rozpoznania sprawy, organ winien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Co istotne, poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Z uwagi na szereg wątpliwości jakie zaszły w sprawie, których Prezydent m.st. Warszawy nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi m.st. Warszawy, że orzekając decyzją z 27 marca 2015 r. nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu - zgodna z jednolitą linią orzeczniczą, prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe oraz sądy administracyjne, znajdującą także potwierdzenie w doktrynie prawa - wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, (d) Prezydent m.st. Warszawy nie oceniając kwestii posiadania nieruchomości warszawskiej i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej z 27 marca 2015 r. nie dopuścił się nieprawidłowości, (e) prawidłowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, w szczególności na podstawie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy; 2) naruszenie przepisów, tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.: w pkt. III.3. (str. 25) w zakresie: Oznacza to, że Prezydent m.st. Warszawy nie mając kompetencji wynikających z art. 6 kpa, ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego, co ma wpływ na wynik sprawy. W pkt. III.5. (str. 26-27) w zakresie: Według Komisji, w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości. Komisja wyjaśnia, że dla wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej wystarczające było stwierdzenie co najmniej jednej przesłanki uregulowanej w art. 30 ust 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (str. 26). Po trzecie, Prezydent m.st. Warszawy w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zawarł warunki cywilnoprawnej dla zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Z powyższych względów Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W pkt. III.6. (str. 27-28) w zakresie: Analiza przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy prowadzi do wniosku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa, jak twierdził organ we wniosku z 18 czerwca 2020 r. i wskazanie w jego miejsce jednostki samorządu terytorialnego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania, a także nieprawidłowe zamieszczenie warunków cywilnoprawnych do zawierania dalszych czynności prawnych dotyczących nieruchomości ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, wydana została z naruszeniem prawa, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. (str. 27-28). Z uwagi na powyższe, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. (str. 28.). W pkt. III.7. (str. 28.) w zakresie: Po trzecie, Prezydent m.st. Warszawy nie powinien ustalać warunków cywilnoprawnych w decyzji administracyjnej bowiem dla zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego właściwa jest procedura cywilna. Z uwagi na szereg wątpliwości jakie zaszły w sprawie, których Prezydent m.st Warszawy nie wziął pod uwagę przy rozpatrywania sprawy, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy: (a) ze wskazanych przez Komisję dodatkowych punktów decyzji z 27 marca 2015 r. wyłącznie pkt VII dotyczy warunków zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego, zaś pozostałe, tj. pkt. VIII, IX oraz XII stanowią powtórzenie norm prawa powszechnie obowiązującego, wiążących adresata decyzji dekretowej niezależnie od ich powtórzenia w treści decyzji dekretowej, tj. przepisów Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (b) organ dekretowy był uprawniony do określania w decyzji reprywatyzacyjnej warunków, pod jakimi umowa może być zawarta, na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu, (c) treści zwane w pkt. VII-IX oraz XII decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2015 r. nie kształtowały władczo elementów przyszłego stosunku cywilnoprawnego, (d) za zamieszczeniem w decyzjach dekretowych, przyznających prawo użytkowania wieczystego, zapisów dotyczących niezbędnych warunków ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przemawiała utarta, wieloletnia praktyka organów dekretowych, akceptowana przez judykaturę sądowoadministracyjną. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto st. Warszawa wniosło o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji nr [...] z 27 kwietnia 2022 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej; 2) zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Miasta st. Warszawy Komisja wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie wskazując, że w sposób jasny i klarowny została w decyzji przedstawiona kwestia konsekwencji prawnych, dla stanu prawnego spornej nieruchomości i wyniku sprawy dekretowej, przepadku mienia C. K. na rzecz Skarbu Państwa i wygaśnięcia praw i roszczeń dekretowych na zasadzie tzw. konfuzji, skoro grunt stał się w 1950 r. własnością państwową, a później komunalną. Podtrzymała swoje stanowisko w zakresie rozumienia przesłanki posiadania gruntu, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu i niewyjaśnienia tej okoliczności w postępowaniu dekretowym. Komisja wskazała, że Prezydent m.st. Warszawy nie miał kompetencji do ustalenia w sposób władczy warunków, nie tylko o charakterze informacyjnym, kształtujących elementy przyszłej umowy użytkowania wieczystego przyszłego stosunku cywilnoprawnego, i sytuowania ich pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji, co wprowadza stan niepewności i niejednoznaczności i może wprowadzić poważne utrudnienia dla notariusza przy zawarciu umowy o treści odbiegającej od ściśle określonych warunków decyzji. K. P.2 złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji z 27 kwietnia 2022 r. Skarżąca zakwestionowała decyzję w całości. Zarzuciła organowi wydanie jej bez odpowiednich podstaw prawnych, do czego doprowadziło, w szczególności naruszenie przepisów postępowania, polegające na: 1) rażącym naruszeniu art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 7a § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81a § 1 kpa w zw. z art. 38 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeregu sprzecznych z zasadami logiki i przepisami prawa tez-wniosków, co samo w sobie, przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W decyzji zamieszczono: a) "Skoro na podstawie zmieniających się ww. stanów prawnych jak również wobec faktu, że na podstawie wyroku karnego z dnia [...] grudnia 1947 r. orzekającego przepadek mienia C. K. doszło do skupienia prawa własności gruntu, budynku i roszczenia o ustanowienie na gruncie prawa na rzecz Skarbu Państwa to użytkowanie wieczyste wygasło już w dacie 13 kwietnia 1950 r." co jest oczywistym i logicznym nonsensem w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego dopiero 22 października 1961 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 12-art. 22 oraz art. 41 pkt 4 w zw. z art. 50 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym), b) "Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wskazać należy, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak podstaw prawnych do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu (stymulowania odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu wynikał z systemowego założenia wiążącego się z wywołaną wojną migracją ludności i istnienia majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945 r. zastępujący ją dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło, bowiem o to, aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej do usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania warszawski właściciel mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/zabudowy gruntu pod budowlą. Jednocześnie nie można pomijać okoliczności, że po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz celem dekretu było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić." Według skarżącej Komisja w sposób rutynowy od lat umieszcza cytowany wywód w swoich decyzjach, nie dostrzegając tego, że dekret różnicował status nieruchomości warszawskich z zachowaną i niezachowaną przedwojenną zabudową. Cytowane tezy są błędne z wielu powodów merytorycznych i wręcz mogą świadczyć o braku odpowiednio pogłębionej wiedzy z zakresu przepisów o gospodarce nieruchomościami, ich wzajemnych relacji, bezprawnej praktyki ich stosowania i ewolucji na przestrzeni kolejnych dziesięcioleci XX w., więc nie powinny być zamieszczone w jakimkolwiek orzeczeniu organu władzy publicznej, tym bardziej, iż pisanie w warunkach notoryjnych olbrzymich strat osobowych wśród ludności Warszawy podczas II Wojny Światowej, iż "wojna rozproszyła" jest w ocenie skarżącej niesmacznym przejawem całkowitego braku wyczucia jakiejkolwiek empatii dla traumatycznych doświadczeń przedwojennej ludności stolicy, dlatego całość ujawnionych powyżej argumentów przesądza o wadliwości całości wywodów zawartych w śródtytule uzasadnienia decyzji zawartych na stronach 18-23, c) także pozostałe fragmenty uzasadnienia decyzji, w tym w szczególności zawarte w śródtytule oznaczonym numerem "3". nie stanowią jakiegokolwiek spójnego pod względem logicznym i opartego na prawidłowej wykładni norm prawnych wywodu, co uprawnia do postawienia wniosku, że decyzja w ogóle nie spełnia jakichkolwiek standardów wynikających z przepisów kpa, co przesądza także o wadliwości zawartego w niej uzasadnienia. W opinii skarżącej błędy decyzji polegają na rażącym naruszeniu 1) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przywołanego w m.in. w sentencji decyzji, wbrew literalnej treści zawartego w tej jednostce redakcyjnej przepisu w brzmieniu – "decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych", który to przepis nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a której literalna treść przesądza o tym, że w ogóle nie może zostać zastosowana względem nieruchomości warszawskich z zachowaną przedwojenną zabudową, gdzie zgodnie z dyspozycją art. 5 dekretu, tak jak w przypadku ww. przedwojennego budynku, mamy do czynienia z aktualnymi właścicielami lub współwłaścicielami takich budynków, a taki status bezspornie posiada skarżąca; 2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 38 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. świadczącym o niedochowaniu m.in. zasad prawidłowej legislacji poprzez brak jakiegokolwiek wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, choć to Komisja czyniła zarzut zlekceważenia tych przepisów w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 marca 2015 r. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na rażącym naruszeniu: 1) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przywołanego wbrew jego literalnej treści brzmiącej "decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych", który nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a której literalna część przesądza o tym, że w ogóle nie może zostać zastosowana względem nieruchomości warszawskich z zachowaną przedwojenną zabudową, gdzie zgodnie z dyspozycją art. 5 dekretu mamy, jak w przypadku przedwojennego budynku, do czynienia z aktualnymi właścicielami lub współwłaścicielami takich budynków, a taki status posiada skarżąca; 2) art. 5 i art. 7 dekretu przez ich błędną wykładnię i to w sposób całkowicie niezgodny z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz ewentualnym umorzeniem postępowania przed Komisją albo stwierdzenie nieważności decyzji; 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w razie zaistnienia podstaw prawnych do tego; 3) wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w inicjowanej tą skargą sprawie, nawet w przypadku, gdyby pojawiły się regulacje szczególne związane ze stanem zagrożenia epidemiologicznego lub stanem epidemii. W odpowiedzi na skargę K. P.2. Komisja wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że - jak słusznie zauważyła skarżąca – prawo użytkowania wieczystego wprowadzone zostało do systemu prawnego po 1950 r. Jednakże prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy, o których mowa w dekrecie były odpowiednikami prawa użytkowania wieczystego. Z kolei od 1 stycznia 1947 r. w ich miejsce wprowadzono prawo własności czasowej. Prawo zabudowy, wieczystej dzierżawy, czy własności czasowej oraz inne podobne prawa zostały przekształcone w prawo użytkowania wieczystego (art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach). Nie ulega więc wątpliwości, że prawo zabudowy, wieczystej dzierżawy, czy własności czasowej były identyczne pod względem funkcji i - choć różniły się istotnymi szczegółami konstrukcyjnymi - to zostały z woli ustawodawcy ujednolicone poprzez przekształcenie w prawo użytkowania wieczystego. Komisja podała, że w swojej decyzji zwracała uwagę na to, że odpowiednikiem dawniej funkcjonujących praw jest prawo użytkowania wieczystego (np. na s. 7 decyzji Komisji wskazano, że wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy jest odpowiednikiem wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego). Tym samym fragment, na który powoła się skarżąca, w którym Komisja wskazywała na wygaśnięcie użytkowania wieczystego w 1950 r. jest oczywiście wynikiem powyżej zasygnalizowanych uwarunkowań historycznych dotyczących procesu kształtowania się prawa użytkowania wieczystego w polskim systemie prawnym. Zdaniem Komisji omawiane zastrzeżenie skarżącej w żaden sposób jednak nie podważa trafności wnioskowania przyjętego przez Komisję. Komisja podała, że: a) po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu), b) celem dekretu było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie właściciela było racjonalne. Wbrew sugestiom skargi nie ma w tym kontekście znaczenia, czy w danym przypadku skala zniszczeń budynku była mniejsza, czy większa. Komisja zauważyła, że cała złożona problematyka przesłanki posiadania nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej. Tymczasem tak daleko idące wadliwości uzasadnienia decyzji powinny skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej przez Komisję. Komisja zwróciła uwagę, że faktyczne wątpliwości, co do przesłanki posiadania w rzeczywistości występują w realiach przedmiotowej sprawy (w kontekście osiedlenia się K. P. po zakończeniu II Wojny Światowej w S.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/22 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Miasta st. Warszawy i K. P.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/22 dopuścił Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie są uzasadnione. Trafne jest stanowisko Komisji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przewiduje, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według zaś art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Rację ma Komisja, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu okoliczności, które legły u podstaw ustalenia beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wniosek dekretowy z 5 marca 1948 r. dotyczący nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...] złożyły ujawnione w księdze hipotecznej przeddekretowe właścicielki spornej nieruchomości – C. K. i K. P. Z tym, że - na skutek prawomocnego już w 1947 r. wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] lutego 1947 r. sygn. akt [...] orzekającego przepadek na rzecz Skarbu Państwa całego mienia C. K. – C. K. złożyła w 1948 r. wniosek dekretowy już jako osoba nieuprawniona z art. 7 ust. 1 dekretu. W dacie złożenia wniosku dekretowego C. K. została bowiem, na mocy wskazanego wyżej prawomocnego orzeczenia sądowego o charakterze konstytutywnym, pozbawiona roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej, które jako część składowa rzeczy (art. 2, art. 6, art. 9 w zw. z art. 100 prz) było prawem związanym z udziałem w prawie własności połowy budynku spełniającego warunki z art. 5 dekretu posadowionego na spornym gruncie, który miał wówczas status odrębnej nieruchomości budynkowej (XXXIX § 3 pwprz). Orzeczenie sądowe zostało wydane na podstawie art. 7 lit. b dekretu z dnia 31 sierpnia 1944 r. o wymiarze kary dla faszystowsko-hitlerowskich zbrodniarzy winnych zabójstw i znęcania się nad ludnością cywilną i jeńcami oraz dla zdrajców Narodu Polskiego (Dz.U. z 1946 r. Nr 69, poz. 377). To zaś skutkowało także utratą przez C. P. statusu osoby "będącej w posiadaniu" spornego gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, skoro posiadanie to miało charakter prawotwórczy (było przesłanką realizacji roszczenia dekretowego i nabycia prawa własności czasowej), a więc wchodziło w zakres pojęcia "mienie" (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 marca 2004 r. sygn. akt I CK 425/03). Rację ma Komisja, że 13 kwietnia 1950 r. Skarb Państwa stał się właścicielem gruntów warszawskich (na mocy art. 32 ust. 2 utojwp), w miejsce gminy Miasta st. Warszawy, która nabyła grunty warszawskie 21 listopada 1945 r. w trybie tzw. komunalizacji na mocy art. 1 dekretu. Skoro zatem Skarb Państwa nabył 13 kwietnia 1950 r. własność nieruchomości hipotecznej nr [...], to doszło do zlania się uprawnień Skarbu Państwa z tytułu prawa własności do przedmiotowego gruntu warszawskiego z przysługującymi Państwu prawami w postaci roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu i udziału w prawie odrębnej własności budynku dekretowego, nabytymi w trybie konfiskaty mienia od C. K. Skarb Państwa nie mógł bowiem wówczas ustanowić "sobie dla siebie" (organ dekretowy - Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie było wówczas reprezentującym Państwo terenowym organem administracji państwowej – art. 1 w zw. z art. 12 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 38 ust. 2 utojwp) prawa własności czasowej w stosownym udziale na spornym gruncie, skoro już przysługiwało mu nieograniczone w czasie prawo własności do całej rzeczy. Zasadnie zatem przyjęła Komisja, że prawo z art. 7 ust. 1 dekretu i udział w prawie odrębnej własności budynku położonego na spornym gruncie, w części w jakiej prawa te przysługiwały C. K. przed uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] lutego 1947 r. sygn. akt [...], definitywnie wygasły 13 kwietnia 1950 r. Trafnie zauważyła w skardze K. P.2., że w 1950 r. prawo użytkowania wieczystego wówczas nie istniało, ale prawem dochodzonym w trybie art. 7 ust. 1 dekretu było wówczas prawo własności czasowej (art. XXXIX § 2 pwprz). Wobec tego należało przyjąć za Komisją, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z 27 marca 2015 r. nr [...] nie wyjaśnił, nie rozważył i nie ocenił, jak tego wymagały art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, opisanych wyżej aspektów faktycznych i prawnych przez co organ ten przyznał prawo użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] w udziale ½ na rzecz Skarbu Państwa mimo, że podmiot ten nie był podmiotem uprawnionym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, który złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej - prawa użytkowania wieczystego). W niniejszej sprawie trzeba też zwrócić uwagę na konsekwencje prawnoprocesowe związane ze stanem faktycznym i prawnym jaki wyłonił się z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym przed Komisją. Wniosek dekretowy z 5 marca 1948 r. złożony został przez C. K. i K. P. – obie przeddekretowe właścicielki spornej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarb Państwa po nabyciu w 1947 r. na mocy prawomocnego wyroku sądowego mienia C. K. zgłosił w terminie z art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do spornego gruntu, czy popierał wniosek dekretowy za C. K. Przy czym komunalizacja spornego gruntu na rzecz Gminy Warszawa [...] (wpis w dziale II Kw [...]), oznaczonego obecnie jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]), stwierdzona decyzją Wojewody Warszawskiego z 13 marca 1992 r. nr [...] nie mogła skutkować nabyciem przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowych praw nabytych przez Skarb Państwa po C. K. w trybie konfiskaty mienia, skoro na skutek konsolidacji praw prawa te w 1950 r. definitywnie wygasły i 27 maja 1990 r. "nie odżyły". Zatem Prezydent m.st. Warszawy w ponownie prowadzonym postępowaniu musi wziąć pod uwagę, że Skarb Państwa nie składał wniosku dekretowego, a w 1950 r. przestał być nosicielem prawa o przyznanie prawa własności czasowej z art. 7 ust. 1 dekretu i właścicielem udziału w prawie własności połowy budynku posadowionego na gruncie hipotecznym nr [...]. Zasadne zatem było przekazanie przez Komisję sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania celem wzięcia pod uwagę opisanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych (utrata praw dekretowych przez C. K., wygaśnięcie praw dekretowych po stronie Skarbu Państwa). Prezydent m.st. Warszawy winien mieć na uwadze to, że Skarb Państwa nie składał wniosku dekretowego w zakresie realizacji praw nabytych po C. K. Zatem skoro postępowanie dekretowe jest wszczynane tylko na wniosek osoby uprawnionej, to Skarb Państwa nie będzie miał prawa do bycia stroną tegoż postępowania jako uprawniony z art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Komisji, co do tego, że w niniejszej sprawie decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i że były podstawy do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zgodzić należało się z Komisją, że C. K., tracąc w 1947 r. na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego całe swoje mienie (także sytuację prawną wynikającą z posiadania), nie mogła być w dacie złożenia wniosku dekretowego traktowana jako dotychczasowy (przeddekretowy) właściciel będący w jego posiadaniu, jak wynika literalnie z art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Komisji, co do tego, że także K. P., osiedlając się w S. po zakończeniu II Wojny Światowej, nie spełniła przesłanki posiadania, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Problem ten został oceniony na kanwie spraw prowadzonych przez Komisję, ale inaczej niż wskazują w skargach Miasto st. Warszawa i K. P.2. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując art. 7 ust. 1 dekretu i przepisy rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 dekretu, stanął na stanowisku, że objęcie w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów. Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie dekretu. Zdaniem NSA oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m. st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 265/20; wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt I OSK 3188/19). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro więc K. P. złożyła wniosek dekretowy we własnym imieniu to w wystarczający sposób wykazała spełnienie w dacie złożenia tego wniosku przesłanki posiadania, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jeżeli natomiast chodzi podnoszony przez Komisję brak kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy do zawarcia w decyzji reprywatyzacyjnej warunków odnoszących się do przyszłej umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i władczego ukształtowania przez ten organ elementów przyszłego stosunku cywilnoprawnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Sąd zwraca uwagę, że decyzja reprywatyzacyjna uwzględniająca wniosek dekretowy może zawierać warunki pod którymi przyszła umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może być zawarta. Są to warunki o charakterze prawnym, odnoszące się do dopuszczalności zawarcia umowy. Podstawę prawną zawarcia przez organ w decyzji reprywatyzacyjnej tego rodzaju warunków przewiduje art. 7 ust. 3 dekretu. Z tym, że warunki tego rodzaju nie mogą ingerować w elementy przedmiotowo istotne przyszłej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, które są określane przez strony umowy w protokole rokowań (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2199/16). Zdaniem Sądu pkt VII decyzji reprywatyzacyjnej można zakwalifikować jako warunek dopuszczalności zawarcia przyszłej umowy cywilnoprawnej oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, skoro w punkcie tym wskazano, że z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna będzie stanowić podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2072/15). Trafnie natomiast wskazało Miasto st. Warszawa, że pkt: VIII,IX,XII decyzji reprywatyzacyjnej nie mieściły się we wskazanych w art. 7 ust. 3 dekretu warunkach pod którymi miałaby być zawarta przyszła umowa o oddaniu spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Pkt VIII decyzji reprywatyzacyjnej ma charakter jedynie informacyjny i nie można go uznać za warunek dopuszczalności zawarcia przyszłej umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1580/15). Konieczność przestrzegania ustaleń planu miejscowego przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej wynikał z przepisów prawa – art. 83 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199). Z kolei pkt IX decyzji reprywatyzacyjnej zawiera warunek rozwiązania już zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie warunek dopuszczalności jej zawarcia. Treść pkt XII decyzji reprywatyzacyjnej ma charakter informacyjny, wskazując że prawa i obowiązki użytkowników wieczystych niewymienione w tej decyzji regulują przepisy ugn. Zatem rację miała Komisja i Miasto st. Warszawa, że art. 7 ust. 3 dekretu nie dawał Prezydentowi m.st. Warszawy podstawy prawnej do zawarcia w treści decyzji reprywatyzacyjnej elementów wskazanych jako pkt: VIII, IX, XII. W takim przypadku doszło zatem do naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 3 dekretu, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zgodzić należało się z Komisją, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. uniemożliwiające uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej. Z akt sprawy oraz treści Kw nr [...] nie wynika, aby prawo własności dotyczące spornego gruntu było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego na rzecz osoby trzeciej. Sąd podziela stanowisko Komisji, że opisane wyżej okoliczności wymagające wyjaśnienia, rozważenia i oceny przez Prezydenta m.st. Warszawy na etapie rozpatrywania wniosku dekretowego, a następnie omówienia w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej obejmowały konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dekretowej mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w zakresie określenia przyszłego beneficjenta praw i obowiązków z decyzji reprywatyzacyjnej oraz warunków dopuszczalności zawarcia przyszłej umowy cywilnoprawnej. Sąd zwraca uwagę, że wydając decyzję Komisja winna wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wynika z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W tym zakresie znaczenie mają wytyczne Komisji dotyczące tego jaki podmiot jest obecnie beneficjentem praw i roszczeń dekretowych po utracie praw przez C. K. i ich wygaśnięcia na skutek konsolidacji praw Skarbu Państwa 13 kwietnia 1950 r., uwzględniając to, że Miasto st. Warszawa tychże praw i roszczeń nie mogło nabyć w sposób pochodny od Skarbu Państwa w ramach tzw. komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, ponieważ brak ku temu podstawy prawnej przewidującej reaktywację praw już wygasłych. Przy czym Prezydent m.st. Warszawy w ponownie prowadzonym postępowaniu winien rozpoznać wniosek dekretowy z 1948 r. wyłącznie w zakresie praw i roszczeń po K. P., obecnie popieranych przez K. P.2. Trafne też jest stanowisko Komisji, że Prezydent m.st. Warszawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie powinien zamieszczać treści określonych w pkt VIII, IX i XII decyzji reprywatyzacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skarg za niemające wpływu na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł, jak w sentencji wyroku.