I SA/Wa 1731/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. N. i P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. nr KOC/2233/Op/22 w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych oddala skargę.

Decyzją z 23 maja 2022r. nr KOC/2233/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ)po rozpatrzeniu odwołania E. i P. N. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy nr RZ/82/2022 z dnia 11 marca 2022r. orzekającą o przyznaniu E. i P. N. jako rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki w kwocie 2.000 zł Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowił, z urzędu, umieścić małoletniego M. K. ur. [...].10.2004r. w [...] w rodzinie zastępczej E. i P. N. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2022r. E. i P. N. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy - [...] Centrum Pomocy Rodzinie o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki na dziecko M. K. W uzasadnieniu wskazali, że przyznaną kwotę zamierzają przeznaczyć na zakup mebli do pokoju dziecka, które nigdy nie były zmieniane od czasu umieszczenia go w rodzinie zastępczej i wprowadzenia się dziecka do ich mieszkania. Meble są zniszczone i nieprzystosowane do wymogów dziecka. Wskazali, że zamierzają przeprowadzić remont pokoju dziecka. Do wniosku załączona została faktura Pro Forma Nr [...] na łączną kwotę 6.423 zł. W dniu [...] lutego 2022r. pracownik socjalny [...] Centrum Pomocy Rodzinie przeprowadził wywiad środowiskowy z E. i P. N. (telefoniczny). Decyzją nr RZ/82/2022 z dnia 11 marca 2022r. wydaną na podstawie art. 83 ust. l pkt 2 lit.b), art.88 ust. 1 i ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Prezydent m.st. Warszawy - [...] Centrum Pomocy Rodzinie orzekł o przyznaniu E. i P. N. jako rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki w kwocie 2.000 zł (pkt 1.) oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 2.). Od powyższej decyzji E. i P. N. wnieśli odwołanie zwracając się o ponowne rozpoznanie ich wniosku o dofinansowanie zakupu mebli do pokoju podopiecznego M. K. Wskazali, że przyznana w decyzji kwota 2.000 zł nie jest wystarczająca, gdyż faktura opiewa na kwotę 6423 zł. Zdaniem skarżących kwota ta jest niewystarczająca na sfinansowanie zakupu łóżka, materaca, biurka wraz z krzesłem i szafy. Podkreślili, że M. jest dzieckiem niepełnosprawnym, cierpi na [...], upośledzenie [...] i nigdy nie będzie mógł się usamodzielnić i skorzystać ze świadczeń na usamodzielnienie się, bowiem wymaga opieki. Kwota 5.600 stanowi niezbędne koszty mające wpływ na jakość egzystencji podopiecznego. Zaznaczyli, że od 2008r. nigdy nie korzystali z dofinansowania na zakup mebli do pokoju dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wskazało, że w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 447) uregulowano w sposób kompleksowy zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, zasady i formy wspierania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków, zadania jakie w tym zakresie wypełniać ma administracja publiczna, zasady finansowania tych działań oraz zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. Stosownie do postanowień art. 83 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać: 1) dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka: 2) świadczenie na pokrycie: a) niezbędnych kosztów związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka - jednorazowo. b) kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Organ podniósł, że z przytoczonego powyżej art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że świadczenie specjalne przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki należy do świadczeń o charakterze fakultatywnym i jest przyznawane na zasadzie tzw. uznania administracyjnego (...starosta może przyznać...). Oznacza to, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w tej formie i w jakiej wysokości. Tym samym spełnienie kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o świadczenie nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o jego przyznanie. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie E. i P. N. nie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia specjalnego, lecz przyznano je w wysokości niższej niż wnioskowana. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że E. N. i P. N. pełnią funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej dla małoletniego: M. K. ur. [...].10.2004 r. Dziecko przebywa w rodzinie zastępczej od maja 2008 r. Rodzina mieszka w lokalu o powierzchni 70 m2, który składa się z trzech pokoi, kuchni i łazienki. Mieszkanie jest wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Małoletni (w dacie wydania decyzji) ma własny pokój, w którym rodzina zastępcza planuje przeprowadzić remont. Meble i sprzęty z których korzysta chłopiec są stare i zniszczone oraz nie są dostosowane do wieku i potrzeb dziecka. Organ ustalił, że źródłem utrzymania rodziny zastępczej jest świadczenie emerytalne E. N. w wysokości 1.250 zł oraz wynagrodzenie z umowy zlecenie P. N. w wysokości 2.300 zł. M. K. jest dzieckiem niepełnosprawnym [...] (legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2020r. zaliczającym go do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ważnym do dnia [...] listopada 2023r.), ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Małoletni z powodu swojej niepełnosprawności jest pod stałą opieką lekarską [...] i [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr RZ/84/2021 z dnia 4 lutego 2021 r. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej zostało przyznane świadczenie w kwocie 880,28 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2020r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do dnia osiągnięcia przez dziecko pełnoletności tj. do dnia [...].10.2022r. Matka dziecka utrzymuje sporadyczny kontakt, zwłaszcza telefoniczny; nie partycypuje w kosztach utrzymania dziecka. Ojciec dziecka nie utrzymuje kontaktów i również nie partycypuje w kosztach jego utrzymania. Ma zasądzone alimenty w wysokości 500 złotych. Alimenty te są nieściągalne. Z wywiadu wynika, że zakup wymienionych we wniosku rzeczy podniesie standard życia dziecka i znacznie poprawi warunki mieszkaniowe małoletniego. Zdaniem pracownika socjalnego, rodzina zastępcza nie jest w stanie samodzielnie pokryć kosztu zakupu dostosowanych do potrzeb dziecka mebli i sprzętów na wyposażenie pokoju chłopca. Oceniając zaskarżone orzeczenie, SKO uznało, że organ I instancji przyznając wnioskowane świadczenie specjalne w wysokości 2.000 zł, nie naruszył obowiązujących przepisów i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2022r. organ I instancji wyjaśnił, że przy rozpatrzeniu wniosku E. i P. N. wzięto pod uwagę hierarchię potrzeb zgłaszanych przez rodziny zastępcze korzystające z pomocy finansowej [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Organ wskazał, że w sytuacji ograniczonego budżetu na świadczenia przewidziane w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, priorytetem dla organu jest zabezpieczenie comiesięcznych wypłat na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, które jest świadczeniem obligatoryjnym dla każdej rodziny zastępczej. W związku z tym organ postanowił przyznać E. i P. N. świadczenie specjalne w wysokości pokrywającej częściowo koszty ujęte w załączonej do wniosku fakturze tj. w kwocie 2.000 zł. Nie ulega wątpliwości, zdaniem organu, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy rodzinom zastępczym dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osoby uprawnione przy uwzględnieniu także potrzeb innych dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. Tym samym nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać jej w pożądanej przez podopiecznych wysokości. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. W związku z tym uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich wniosków, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na tego rodzaju świadczenia. W związku z powyższym, w ocenie SKO, argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i P. N. zaskarżając ją w części w jakiej nie przyznano im wnioskowanego świadczenia i podnosząc, że przyznana kwota jest niewystarczająca na pokrycie kosztów zakupu mebli. Wnieśli o przyznanie świadczenia w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1111). Ustawa ta określa m.in. zasady przyznawania pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych. Pomoc ta niewątpliwie ma charakter złożony, a składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie. Z takiej pomocy skarżący korzystali. Świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki. Świadczenia specjalne przewiduje art. 83 ustawy. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 lit.b. tego przepisu rodzinie zastępczej (...) może być przyznane: - świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Świadczenia specjalne mogą mieć zatem charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego. Świadczenie jednorazowe może być przyznane w przypadku wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego – może przyznać - i nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że świadczenie na pokrycie zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jego przyznanie nie jest więc obowiązkiem organu, lecz jest to świadczenie, które organ administracji publicznej może lecz nie musi przyznać, i to nawet wtedy gdy wnioskujący spełnia kryteria ustawowe. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie przyznania tego świadczenia, podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działania organu administracji z publicznej z prawem. Nie mogą badać samego uznania administracyjnego. Badanie nie może obejmować tej części decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien jednak zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).Takiej więc kontroli Sądu podlega to czy organy orzekające w sprawie w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic tego uznania nie przekroczyły W ocenie Sądu, granice uznania administracyjnego w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone. W uzasadnieniu decyzji organy wyjaśniły motywy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia ponad kwotę 2000 zł wskazując na prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich wniosków, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na tego rodzaju świadczenia. Z akt wynika ponadto, że skarżący stale korzystają z pomocy [...] Centrum Pomocy Rodzinie – otrzymywali m.in. świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego oraz dofinansowania do wypoczynku podopiecznego – turnusu rehabilitacyjnego. Organy wskazały, że budżet, jakim dysponują jest ograniczony, a organ musi mieć na uwadze także podstawowe potrzeby innych dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika także, że skarżący pierwotnie wnioskowali o przyznanie kwoty 5606 zł a ostatecznie przedstawili fakturę na kwotę 6423 zł. Przyznana kwota stanowi natomiast 35 % wartości pierwotnie wnioskowanej kwoty. Sąd zwraca uwagę, że dokonując kontroli wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji kontroluje je pod względem legalności, czyli zgodności z obowiązującymi przepisami. Nie może natomiast kierować się żadnymi innymi względami np. zasadami współżycia społecznego. Dokonując zaś takiej kontroli Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 83 ust 1 pkt 2 lit b ustawy rodzinie przyznano kwotę 2000 zł na częściowe pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Jednocześnie w okresie do uzyskania przez podopiecznego pełnoletności skarżący otrzymywali regularną pomoc w postaci świadczenia na utrzymanie dziecka w rodzinie czy dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych. Pomoc w wyposażeniu pokoju nie stanowi pomocy niezbędnej. Należy więc przyznać, że organ prawidłowo oceniając sytuację rodziny oraz zasadnie analizując własne możliwości finansowe wydał rozstrzygnięcie uwzględniające ustaloną rzeczywistość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z tej formy pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych nie można wyprowadzić wniosku, że przyznanie tego rodzaju świadczenia jest obowiązkiem organu. Jest to bowiem świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane w całości przez organ administracji nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Należy także zwrócić uwagę, że świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane. (por. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 537/13 i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 511/13 oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt K 12/12, OTK 38/4/A/2013). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy uwzględniły ustalone okoliczności stanu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że rola sądu administracyjnego jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana bowiem została swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w takim przypadku, nie obejmuje kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Organ rozstrzygnął o przyznaniu pomocy w takim zakresie na jaki pozwalała mu sytuacja finansowa z uwzględnieniem bieżących potrzeb pozostałych podopiecznych. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Sąd orzekł jak w sentencji.