I SA/Wa 1727/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 maja 2021 r. nr KR VII C 1/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o odszkodowanie i zadośćuczynienie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z 25 maja 2021 r., nr KR VII C 1/21 odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie wniosku E. C. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z utratą prawa do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt KR VI R 28/19 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...], dalej jako "Komisja", stwierdziła wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z 31 grudnia 1996 r., nr 150/96 z naruszeniem prawa oraz stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 31 grudnia 1996 r., nr 151/96 w całości. Decyzje te dotyczyły nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Powyższa decyzja Komisji z 6 sierpnia 2019 r. stała się - na mocy art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z dnia 9 marca 2017 r.") - ostateczna z dniem jej wydania. E. C. w dniu 18 stycznia 2021 r. skierowała do Komisji wniosek o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za krzywdę doznaną od nowych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], gdzie mieszkała w lokalu nr [...] - w formie zwrotu jej i jej rodzinie prawa do przedmiotowego lokalu nr [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z 25 maja 2021 r., nr KR VII C 1/21 odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. osobie zajmującej lokal nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę z powodu trwałej lub czasowej niemożności korzystania z nieruchomości warszawskiej lub jej części lub podwyższenia czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w stosunku do czynszu dotychczasowego. Ponadto osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju, jeżeli działania te były uporczywe lub w sposób istotny utrudniały korzystanie z nieruchomości lub jej części lub nastąpiło podwyższenie czynszu albo innych opłat, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, co spowodowało istotne pogorszenie sytuacji materialnej osoby zajmującej lokal. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33 ustawy, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Decyzja Komisji z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt KR VI R 28/19, stała się ostateczna z dniem jej wydania. Dla obliczania trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji) należy brać pod uwagę, jako datę początkową, dzień wydania decyzji. Zatem w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku upływał w dniu 5 września 2019 r. Następnie ustawa z dnia 17 września 2020 r. zmieniająca ustawę o Komisji z dniem 20 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1709), dalej jako "ustawa nowelizująca", wprowadziła nowy sposób liczenia powyższego terminu, zgodnie z którym wniosek o odszkodowanie lub zadośćuczynienie winien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, a jej doręczenie uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. W dalszej części uzasadnienia Komisja podniosła, że termin na złożenie wniosku ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Przy czym materialnoprawny charakter wniosku należy interpretować w ten sposób, że prawo (art. 33 i 34 ustawy) przyznaje określonej kategorii podmiotów uprawnienie do dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia o szczególnym charakterze i w specjalnym trybie określonym w ustawie o Komisji. Po upływie terminu na wniesienie wniosku wierzytelność z tytułu odszkodowania na podstawie art. 33 ustawy wygasa. Zatem należy uznać, że nowy sposób liczenia terminu wprowadzony ustawą nowelizującą nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie może bowiem prowadzić do zmiany samego charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku (wprowadzać możliwości jego przywrócenia w przypadku złożenia wniosku przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), a zatem nie dotyczy spraw, gdzie termin do złożenia wniosku zakończył bieg przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Komisja stwierdziła, że wnioskodawczyni E. C. złożyła wniosek w dniu 18 stycznia 2021 r. - czyli ponad 16 miesięcy po upływie ustawowego terminu, i to niezależnie od tego, jaki sposób liczenia zastosowano by dla terminu z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Podniosła, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dodała, że "inne uzasadnione przyczyny" - to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, czy jak w przedmiotowej sprawie, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., II OSK 1064/20, wyrok WSA Białystok z dnia 13 października 2020 r., II SAB/Bk 112/20, wyrok WSA Gdańsk z dnia 8 września 2020 r., I SA/GD 351/20). Również według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to m.in. " przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. m.in. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W ocenie Komisji taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przekroczenie terminu na wniesienie wniosku jest znaczne, oczywiste i tym samym nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Doszło zatem do sytuacji, która to w sposób ewidentny stanowi przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 33 i 34 ustawy z dnia 9 marca 2017r. - w związku z czym zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. C. - wnosząc o jego zmianę i przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o wypłatę należnego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie została pouczona i nie miała świadomości w jakim okresie należy złożyć stosowny wniosek. Wskazała, że miała świadomość, iż wniosek został złożony po upływie 16 miesięcy oraz, że jest to znaczny czas opóźnienia - jednakże opóźnienie to nie nastąpiło z jej winy. Opóźnienie w złożeniu wniosku wynikało bowiem z jej niewiedzy w tym obszarze. Po decyzji Komisji dotyczącej nieruchomości przy ul [...] w [...], przyjęła błędne założenie, iż "skoro Urząd Miasta złożył odwołanie od tych decyzji, to jesteśmy na dobrej drodze ale musimy jeszcze poczekać". Dodała, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Sprawiedliwości (infolinia) uzyskała informacje, iż ogłoszenia (o wydanych decyzjach i pracach Komisji) pojawiają się na stronie internetowej Ministerstwa oraz, że strona internetowa do ogłoszeń została zmieniona. Jednakże nie potrafiła znaleźć ogłoszenia samodzielnie ani z pomocą pracownika infolinii. Jednocześnie podniosła, że jest tym pokoleniem, które w ogóle nie ogląda telewizji - w związku z czym ma wątpliwości, co do równości dostępu do informacji. Jako zarzut podniosła również brak odniesienia się przez Komisję do przedmiotu sprawy, tj. krzywd jakie zostały jej wyrządzone. Następnie przytoczyła treść art. 32, 75 i 77 Konstytucji RP stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza jej prawa obywatelskie. Dodała, iż decyzje organów publicznych wydane w przedmiotowej sprawie skazały ją i jej rodzinę na bezdomność, bez jakiejkolwiek pomocy, a teraz mimo, że zostało uznane to za przestępstwo, jej krzywda nie zostanie zadośćuczyniona. W odpowiedzi na skargę Komisja podniosła, że skarga jest w całości bezzasadna i jako taka powinna podlegać oddaleniu z uwagi na zgodność postanowienia z prawem, jednocześnie stwierdzając, iż wniosek o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jego materialnoprawny charakter. W piśmie z 15 września 2022 r. (data prezentaty) skarżąca podtrzymała zarzuty skargi kwestionując celowość ograniczenia terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie do 30 dni - co narusza jej prawa z art. 31 Konstytucji RP. Podniosła też, że ma wątpliwości co do konstytucyjności zapisów ustawy reprywatyzacyjnej z dnia 9 marca 2017 r. - w związku z tym wnosi o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności zapisów ustawy reprywatyzacyjnej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna - aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 maja 2021 r., nr KR VII C 1/21 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku E.C. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z utratą prawa do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie zachodzi, a jedyną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że w takiej sytuacji zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. osobie zajmującej lokal nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę z powodu trwałej lub czasowej niemożności korzystania z nieruchomości warszawskiej lub jej części lub podwyższenia czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w stosunku do czynszu dotychczasowego. Ponadto osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju, jeżeli działania te były uporczywe lub w sposób istotny utrudniały korzystanie z nieruchomości lub jej części lub nastąpiło podwyższenie czynszu albo innych opłat, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, co spowodowało istotne pogorszenie sytuacji materialnej osoby zajmującej lokal. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33 ustawy, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Tak więc istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zatem zasadna byłaby odmowa wszczęcia postępowania - gdyby sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie podmiotu mającego przymiot strony (osoby zajmującej lokal w nieruchomości warszawskiej) i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej, miało oparcie w przepisach prawa materialnego. Jeżeli zatem strona domaga się rozstrzygnięcia organu - opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego tj. art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. - to stwierdzenie złożenia wniosku z uchybieniem terminu powoduje, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania lub zadośćuczynienia obowiązany jest orzec o bezzasadności żądania strony, a nie o odmowie wszczęcia postępowania. Dlatego też jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji - po przeprowadzeniu postępowania - jest merytoryczna decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku - a jedną z takich przesłanek w rozpoznawanej sprawie jest złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu. W niniejszej sprawie E.C. wyraźnie domagała się wydania decyzji merytorycznej, rozpoznającej jej wniosek o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia - wobec tego obowiązkiem Komisji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania, pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych art. 33 i 34 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a więc po zbadaniu przesłanek w nich określonych, w tym również w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 34 ust. 2. W ocenie Sądu zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być w zasadzie ograniczone tylko do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II SA/Bk 491/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przedstawiona przez Komisję przesłanka - upływ terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. - nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 445/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 995/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 663/17). Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez Komisję, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia - mogło nastąpić tylko w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy. Komisja -wyrażając stanowisko w tej kwestii - nie może zatem wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącej w zakresie możliwości przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia. Przy czym należy zauważyć, że droga administracyjna po wydaniu decyzji jest wyczerpana, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy od decyzji Komisji dotyczącej przyznania odszkodowania czy zadośćuczynienia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego - właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z wyżej wskazanych względów zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 61 a § 1 k.p.a. - wobec braku przesłanek do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania - a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą Komisja weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Ponieważ Sąd nie ma wątpliwości co do konstytucyjności zapisów art. 33 i 34 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., dlatego też nie widzi konieczności zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności tych zapisów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.