I SA/Wa 1726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku [...][...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (skarżąca), o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2019 r. nr odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1984 r. Nr [...] orzekającej o przekazaniu w zarząd i nieodpłatne użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielni [...] w [...] działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami : [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]), w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1984 r. orzekającej o przekazaniu w zarząd i nieodpłatne użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielni [...] w [...] działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami : [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]), w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie objętej postępowaniem nadzorczym decyzji jest w sposób oczywisty (bezsporny, widoczny od razu) sprzeczne z przepisami prawa stanowiącymi podstawę prawną tejże decyzji. Zgodnie z obowiązującym na dzień wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 1, poz. 1 z 1969 r., dalej "rozporządzenie z 1968 r."), można było przekazać [...]S[...] w zarząd jedynie grunt państwowy lub grunt jednostki gospodarki uspołecznionej.. Jak ustalono na podstawie wyjaśnień organu ewidencyjnego - Starosty [...], działka nr [...] położona w [...] na dzień wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji figurowała w ewidencji gruntów jako pozostająca we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi. W kolejnym piśmie wyjaśniającym organ ewidencyjny wskazał, iż nie jest w stanie potwierdzić tytułu własności Skarbu Państwa do wskazanej nieruchomości, a więc organ nadzoru nie miał podstaw do ustalenia, czy działka wskazana we wniosku była, czy też nie gruntem państwowym. Kolegium uznało jednak, iż istnieje domniemanie, iż wskazana nieruchomość stanowiła własność państwową, skoro PFZ mógł władać wyłącznie gruntami Skarbu Państwa. Z uwagi na to, iż od wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji upłynęło już ponad 30 lat, nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty pozwalające ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy [...]S[...] w [...] złożyła stosowny wniosek o przekazanie jej przedmiotowej nieruchomości, nie było zatem możliwe ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd i użytkowanie nieruchomości państwowych przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240). Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajną instytucję służącą wzruszeniu decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Kolegium wyjaśniło następnie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności, nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy; organ nadzoru rozpatruje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w art. 156 § 1 Kpa, a nie co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Reasumując - w przeciwieństwie do wznowienia postępowania administracyjnego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru nie rozpoznaje ponownie sprawy, a jedynie wyjaśnia jej kwalifikowaną niezgodność z prawem. Dlatego prowadziło postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie ustalenia, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa i uznało (na podstawie wyjaśnień organu ewidencyjnego, którego ustaleń nie miało podstaw podważać), iż nie wiadomo ponad wszelką wątpliwość (chociaż istnieje przypuszczenie, że tak, skoro pozostawała we władaniu PFZ), czy działka nr [...] na dzień wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji stanowiła grunt państwowy, czy też nie. Uznało zatem, że nie istnieją podstawy do uznania, że potwierdził się zarzut skarżącego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zgadza się w tym miejscu ze stanowiskiem skarżącego, iż ewidencja gruntów nie tworzy jakichkolwiek stanów prawnych, ale wyłącznie odzwierciedla stany prawne ustalone w inny sposób (akty notarialne, decyzje administracyjne itp.). Organ nadzoru działał jednak w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a więc w ramach instytucji nadzwyczajnej, nie zaś w typowym postępowaniu administracyjnym, w którym organy mają obowiązek prowadzić szczegółowe, dogłębne postępowanie dowodowe. Dlatego organ nadzoru ograniczył się do pozyskania informacji od organu ewidencyjnego, by zbadać w kontekście zapisów ewidencyjnych stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, nie zaś na rok 2002 (pismo pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [...] maja 2019 r.). Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że skoro nie można było bezsprzecznie potwierdzić prawa własności Skarbu Państwa objętej sporem nieruchomości (chociaż pewne aspekty, tj. pozostawanie we władaniu PFZ może na owo prawo własności wskazywać), ani też temu prawu w sposób bezsporny zaprzeczyć, to nie można było stwierdzić nieważności objętej wnioskiem decyzji w części dotyczącej działki nr [...] położonej w [...] z uwagi na to, że nie dało się ustalić ponad wszelką wątpliwość wydania wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę zarzucając jej naruszenie - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 roku, orzekająca o przekazaniu w zarząd i nieodpłatne użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielni [...] w [....] działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]), w części dotyczącej działki nr [...] ([...]) ([...]), nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na ustalenie, iż nie wiadomo ponad wszelką wątpliwość (chociaż istnieje przypuszczenie, że tak, skoro pozostawała we władaniu PFZ), czy nieruchomość objęta wnioskiem na dzień wydania tejże decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa, czy też nie. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga była uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, z którego wynika, że nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z art. 19 i art. 20 kpa wynika, że obowiązkiem organu administracji, także organu wyższego stopnia prowadzącego sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 kpa) jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej (w tym instancyjnej), którą ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania tego organu. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania żądań stwierdzania nieważności decyzji. Poza tym na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach. Zbieżną regulację zawiera art. 17 pkt 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa organami jednostek samorządu terytorialnego są m.in.: organy gminy, powiatu, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta. Trzeba mieć na uwadze to, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z [...] maja 1984 r. została wydana przez naczelnika miasta i gminy [...], stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz stosownie do obowiązującego w dacie jej wydania art. 44 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.). Naczelnik miasta i gminy był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 44 ust. 2 cytowanej ustawy). Organ ten obecnie nie istnieje w systemie organów administracji publicznej. Sąd zauważa, że niniejsza sprawa nieważnościowa dotyczy kontroli legalności decyzji z 1984 r. wydanej w trybie rozporządzenia z 1968 r. Rozporządzenie to dotyczyło nieruchomości stanowiących własność państwową lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej. Spór pomiędzy skarżącym, a SKO w [...] dotyczy zaś tego, czy sporny grunt (nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]) była gruntem państwowym w dacie wydawania decyzji z 1984 r. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Tym niemniej, jak wynika z treści decyzji z [...] maja 1984 r. traktowana była w dacie jej wydania jako grunt stanowiący własność państwa. Wobec tego, że obecnie nie istnieje organ wydający kontrolowaną decyzję, oraz że niniejsza sprawa nieważnościowa dotyczy decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki nieruchomościami ustalenie organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, należało przeprowadzić mając na uwadze przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Z art. 4 pkt 9 i 9b1, art. 11 ust. 1, art. 11a ugn wynika, że – co do zasady - organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu), a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarki nieruchomościami samorządowymi są ich organy wykonawcze. Dotyczy to także czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczy to form gospodarki nieruchomościami z zakresu tzw. dominium, w tym obrotu nieruchomościami (art. 13 ust. 1 ugn) przez który rozumie się m.in. obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym (np. użytkowaniem, o którym mowa w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego), ale także władczych form gospodarowania nieruchomościami, w tym oddawania nieruchomości w trwały zarząd (art. 45 ust. 1 ugn). Z kolei według art. 9a ugn organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ugn, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art.. 4 ust. 9 ugn), jest wojewoda. Zatem w sprawach o stwierdzenie nieważności dotyczących spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami, które były rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnych przez organy, które już nie istnieją, w orzecznictwie sądowym konsekwentnie wskazuje się, że właściwość organu wyższego stopnia (art. 157 § 1 kpa) uzależniona jest przede wszystkim od tego, czy sprawa zakończona kwestionowaną decyzją dotyczyła nieruchomości Skarbu Państwa, czy nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego albo też od tego, czy nieruchomością dysponował wówczas, jak właściciel, Skarb Państwa, czy jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli spór w tego typu sprawach dotyczy nieruchomości, którą dysponował Skarb Państwa organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest wojewoda (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 6/11; postanowienie NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt II OW 121/12; wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2136/15; wyrok NSA z 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2345/15). Wobec tego Sąd uznał, że skoro niniejsza sprawa nieważnościowa dotyczyła kontroli legalności decyzji z 1984 r. wydanej w trybie przepisów regulujących dysponowanie gruntami państwowymi, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było właściwe rzeczowo (instancyjnie) do jej załatwienia, jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa. W sprawach dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa poprzez obciążenie użytkowaniem lub zarządem właściwy jest bowiem, jako organ I instancji, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (a nie starosta działający w imieniu powiatu). Wobec tego organem wyższego stopnia jest w takich sprawach, na mocy art. 9a ugn, właściwy wojewoda. Sąd podkreśla w tym miejscu, że tak ustalona właściwość jest następstwem zmian wprowadzanych ustawami - z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a wreszcie ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, obecnie, art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji także zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2019 r. została wydana przez niewłaściwy organ odwoławczy i tkwi w niej wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Organem wyższego stopnia nad wojewodą orzekającym w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami skarbowymi był, w dacie wydawania przez SKO w [...] decyzji z [...] czerwca 2019 r., minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, co wynika z art. 3 ust. 1 ugn w zw. z art. 17 pkt 2 kpa. Skoro zatem Kolegium nie było organem właściwym do załatwienia wniosku [...][...] Sp. z o.o. z [...] listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1984 r., to na podstawie art. 105 § 1 kpa winno umorzyć prowadzone postpowanie nieważnościowe, a powyższy wniosek przekazać, w oparciu o art. 65 kpa, do organu właściwego rzeczowo i miejscowo, tj. do Wojewody [...]. Sąd wskazuje w tym miejscu, że analogiczne stanowisko co do właściwości organów zajął tutejszy sąd w wyroku z 19 lutego 2019 r. I SA/WA 1332/19, rozpoznającym skargę skarżącej na decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [..] z [...] maja 1986 r. nr [...]. Z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji przedwczesne jest ustosunkowywanie się do podniesionych w skardze zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).